El documento con el que el gobierno del presidente Juan Manuel Santos y la guerrilla de las Farc pactaron la terminación del conflicto no encontró eco en el programa de gobierno del recién electo presidente. Las posturas hasta ahora expresadas por su partido avizoran múltiples dificultades de orden político y legislativo para concretar la paz con la desaparecida organización insurgente.

Aunque el Acuerdo Final de Paz que firmaron el gobierno nacional y las Farc en noviembre de 2016 es uno de los hechos políticos más importantes de la historia reciente del país, al ponerle fin al conflicto que libraron las partes durante 52 años, el ahora electo presidente Iván Duque no incluyó ni una sola referencia a ese documento en el programa de gobierno que deberá poner en marcha a partir del próximo 7 de agosto, aumentando así la incertidumbre sobre el futuro de la implementación. (Consulte aquí el programa)

El proceso de transición derivado del Acuerdo tampoco hizo parte del programa del nuevo mandatario, en el que la palabra “paz” sólo aparece en dos oportunidades. En la primera, Duque opina que ese concepto ha sido usado con “abuso” para que la justicia ‘premie’ a “quienes han cometido los peores crímenes de nuestra historia”, mientras en la segunda promete liderar el trámite de una “ley del veterano” para otorgarle beneficios a la reserva de las Fuerzas Armadas “por sus servicios y compromiso con la paz”. (Lea más: Las tareas en construcción de paz que enfrentará el presidente electo Iván Duque)

Aunque a la fecha la Unidad para las Víctimas reporta que el conflicto armado colombiano ha dejado más de ocho millones 600 mil víctimas, el programa de Duque tampoco aludió a ese sector de la población, que se supone sería uno de los principales beneficiados de la implementación del Acuerdo. Al respecto, el presidente electo únicamente prometió ‘estimular’ a las asociaciones solidarias y cooperativas “que articulen oportunidades para víctimas de desplazamiento y comunidades de reinsertados con las cadenas de valor de las pymes (pequeñas y medianas empresas)”.

La omisión de esos temas en el programa de gobierno permite avizorar que, contrario a lo legislado por el Congreso en el Acto Legislativo 02 de 2017, el nuevo presidente no tendrá entre sus prioridades el desarrollo del Acuerdo Final, continuamente rechazado por el expresidente y senador Álvaro Uribe, máximo dirigente del Centro Democrático.

La oposición de Uribe a los acuerdos de paz se ha mantenido incluso luego de que representantes de su partido y de otros sectores conservadores participaran en una renegociación cara a cara con el Ejecutivo tras el triunfo del ‘No’ en el plebiscito del 2 de octubre de 2016. La razón principal para ello fue que las partes en la mesa se negaron a pactar penas de prisión y prohibiciones para que los máximos comandantes de las Farc hicieran política, lo cual contrariaba los principios de la justicia transicional e impedía la conversión de esa guerrilla en partido político.

Reformar sustancialmente el Acuerdo Final, como propone el presidente electo Iván Duque, contraría el Acto Legislativo 02 de 2017, declarado exequible por la Corte Constitucional. Foto: archivo Semana.

Este domingo 17 de junio, tras conocer los resultados de las elecciones presidenciales, Duque insistió en la intención del Centro Democrático de hacerle “correcciones” al Acuerdo, pese a que en el Acto Legislativo 02 el Congreso dejó constancia de que “las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”.

Las posiciones que Duque ha expresado hasta ahora anuncian un escenario adverso para el proceso de consolidación de la paz con las Farc, actualmente afectado por cambios sustanciales a lo pactado por decisión del Congreso, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, así como por demoras en la implementación y por cuestionamientos sobre el manejo de los recursos públicos y de cooperación con los que se financian las tareas del posacuerdo. (Lea más: ¿Corte Constitucional dejó a medias la justicia transicional?)

En juego están la materialización de múltiples decisiones que, de ponerse en marcha de manera exitosa, contribuirían a “solucionar las causas históricas del conflicto” y construir “un nuevo paradigma de desarrollo y bienestar territorial para beneficio de amplios sectores de la población”, tal como dejaron consignado el gobierno y las Farc en el preámbulo del Acuerdo Final.

Lo que está en juego

Aun con múltiples obstáculos, la implementación del Acuerdo de Paz ha permitido la creación y consolidación de escenarios de diálogo entre el gobierno nacional y los dirigentes del hoy partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc). Entre ellos, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (Csivi) y el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), en los que las partes verifican el cumplimiento de lo pactado, discuten la implementación normativa y aterrizan el proceso de reincorporación económica y social de los excombatientes.

Allí tienen asiento el Ministerio del Interior, la Alta Consejería para el Posconflicto, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la Agencia Colombiana para la Reincorporación, por lo que su liderazgo depende expresamente del Ejecutivo. También participan, por la Farc, los excomandantes y hoy dirigentes del partido Victoria Sandino, Iván Márquez, Pastor Alape, Jairo Quintero y Jesús Santrich, este último detenido y solicitado en extradición por Estados Unidos. Pese a que varios de ellos tendrán asiento en el Congreso la próxima legislatura, aún es incierto si el nuevo presidente estará dispuesto a considerarlos interlocutores válidos y a respaldar políticamente el funcionamiento de esas instancias.

La implementación normativa ha sido traumática por múltiples temas de orden político y jurídico. Foto: Senado​​.

En cuanto a los recursos para la implementación a largo plazo, el escenario también es problemático por la demora del Congreso para modificar la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, con lo cual se busca permitir que el plan marco de implementación construido por la Csivi se convierta en un documento Conpes y sea incorporado a los planes nacionales de desarrollo hasta 2026. La lentitud del legislativo para discutir ese tema dejó la aprobación de la norma en manos del próximo Congreso, en el que Duque contará con mayorías en ambas cámaras.

La incertidumbre sobre la voluntad política y el aseguramiento de los recursos para la implementación también cobija la estrategia creada por el Acuerdo Final para reducir la pobreza en el campo, que reconoce el “papel fundamental” de la economía campesina. Esa estrategia está compuesta por la convergencia de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), parte orgánica del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS).

Tal como mandata el Acuerdo, tanto el diseño de los PDET como de los PISDA debe surtir un proceso de participación comunitaria e institucional de abajo hacia arriba, con el que se busca que los pobladores de las 16 subregiones donde se libró con mayor intensidad el conflicto armado definan acciones específicas sobre los temas de ordenamiento social de la propiedad rural, infraestructura, educación rural, vivienda, agua potable y saneamiento, reactivación económica y producción agropecuaria, garantía progresiva del derecho a la alimentación, reconciliación, protección del medio ambiente y consolidación de proyectos productivos de largo plazo.

Pese a la importancia de ambos planes, que constituyen la médula de la Reforma Rural Integral (RRI), el gobierno del presidente Juan Manuel Santos apenas se encuentra adelantando la fase veredal de la concertación. Recién este miércoles 20 de junio inicia la primera fase municipal del proceso de construcción de los PDET, en el municipio de Cantagallo, de la subregión del Sur de Bolívar. Si el Ejecutivo logra concluir ese plan antes del 7 de agosto, al gobierno de Duque le correspondería liderar el diseño de los 169 planes restantes y su conversión en 16 PDET, así como garantizar la conclusión de los PISDA y la articulación entre ambas figuras. (Lea más: El accidentado despegue de la Reforma Rural pactada con las Farc).

Aunque el Acuerdo define que los componentes de la RRI serán la hoja de ruta para mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales durante la próxima década, Duque tampoco la mencionó en su programa de gobierno, con excepción de la propuesta de “fortalecer los sistemas locales de justicia con especial énfasis en los municipios priorizados por los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial”.

En agosto de 2017, durante el lanzamiento de la fase de diseño de los PDET, el presidente, Juan Manuel Santos, declaró que esos programas «son la columna vertebral de la construcción de la paz». Foto: Agencia de Renovación del Territorio.

El programa, en cambio, propone una serie de medidas que encajan en los ejes temáticos de los PDET, pero que se plantean al margen de esas figuras y de su proceso participativo de diseño. Entre ellas se encuentran la construcción de infraestructura “en lugares remotos”, la creación de “universidades agrícolas”, el suministro de créditos para el sector agropecuario, la ampliación de la cobertura de servicios públicos en “zonas remotas y marginales”, el estímulo de las asociaciones de economía solidaria, la provisión de bienes públicos y asistencia técnica y el “fortalecimiento del rol de la mujer rural”.

Duque también aseguró en su programa que su gobierno permitirá “la titularización de bienes baldíos de predios grandes” a cambio del “pago de un impuesto para el desarrollo de la infraestructura regional”. La medida podría ir en contra del propósito del Acuerdo de democratizar el acceso a la tierra en beneficio de los campesinos pobres, para lo cual se pactó la distribución gratuita de un banco de tres millones de hectáreas, compuesto, entre otros, por baldíos indebidamente apropiados u ocupados.

El programa del nuevo presidente tampoco hizo mención al PNIS, aunque prometió establecer “la obligatoriedad de la erradicación y sustitución de cultivos ilícitos”. La promesa contradice uno de los principios del PNIS, según el cual “la transformación de los territorios y las alternativas para las comunidades que habitan las zonas afectadas por los cultivos de uso ilícito (…) partirán de la construcción conjunta y participativa entre estas y las autoridades”.

La puesta en marcha de medidas de erradicación forzada sin surtir el paso de concertación previa prometido por el Acuerdo, hoy en marcha, podría generar hechos violentos en territorios como Tumaco, Nariño; Catatumbo, Norte de Santander; y el bajo Putumayo. Allí existe la mayor cantidad de cultivos, según el último informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2016), así como estructuras armadas ilegales vinculadas a todos los eslabones del negocio del narcotráfico y condiciones de pobreza que han hecho de la siembra de hoja de coca el único medio de subsistencia para cientos de pobladores rurales.

Duque también deberá continuar impulsando las medidas y programas que le apuntan a generar garantías de seguridad para el ejercicio de la política, fortalecer la participación ciudadana, respetar la protesta pacífica y democratizar los medios de comunicación públicos, componentes esenciales del punto dos del Acuerdo Final. Su programa de gobierno tampoco se refiere a estos temas, aunque plantea un retroceso en el robustecimiento de los mecanismos de participación al prometer el trámite de un proyecto de ley estatutaria que “racionalice” las consultas populares, con las cuales los pobladores de varios municipios han rechazado el desarrollo de actividades mineras buscando proteger el medio ambiente. (Lea más: Los retos de Iván Duque para cumplir con el Pacto Social por los Derechos Humanos)

La apertura democrática es uno de los principales componentes del punto dos del Acuerdo Final, llamado Participación Política. Foto: archivo Semana.

Al respecto, el programa señala que esa “regulación” incluirá “una definición clara sobre competencias en materia de hidrocarburos y el alcance de las consultas populares en actividades estratégicas, de utilidad pública y de interés nacional”. Igualmente, promete liderar en el Congreso el aumento del umbral para la aprobación de las consultas populares y de revocatorias de mandato, lo cual dificultará aún más el uso de ambos mecanismos.

Otro frente de la implementación en el que el recién electo presidente deberá trabajar de manera prioritaria es la reincorporación de los excombatientes de las Farc. Al respecto, en su discurso del pasado domingo, Duque resaltó el “deseo” de permitir la “reinserción efectiva” de la “base guerrillera”. El interés por reincorporar prioritariamente a la “base” ha sido reiterado por el propio senador Uribe, quien ha dicho que eventuales modificaciones a asuntos como la seguridad jurídica y la participación política solo afectarían a la dirigencia del nuevo partido.

La Farc, sin embargo, ha manifestado su decisión de adelantar una reincorporación de carácter colectivo, comunitario y rural, apalancada en las estructuras partidarias. Por ello, con miras a respetar el Acuerdo, según el cual la reincorporación deberá hacerse de acuerdo con los intereses de la exguerrilla, el nuevo presidente deberá resolver los múltiples inconvenientes y demoras que se han presentado para la adjudicación colectiva de tierras, el desarrollo de proyectos productivos y el fortalecimiento de la entidad de economía solidaria Economías Sociales del Común (Ecomún). (Lea más: Se embolata adjudicación de tierras para la Farc).

No obstante, el mayor riesgo para la implementación durante el próximo gobierno podría residir en eventuales modificaciones al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, particularmente a la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). En su discurso del domingo, Duque expresó que “esa paz que añoramos tendrá correcciones para que las víctimas de verdad sean el centro del proceso y garanticemos verdad, justicia, reparación y no repetición”. La postura del Centro Democrático de cambiar lo pactado en la mesa de conversaciones ha sido especialmente enfática durante el trámite en el Congreso de las normas relacionadas con el Sistema, proceso que le ha representado cambios sustanciales a la JEP, modificada en otro tanto por la Corte Constitucional.

Respecto a ese tema, considerado uno de los pilares del Acuerdo Final, Duque consignó dos promesas en su programa de gobierno. La primera consiste en revertir la reforma constitucional que les permite participar en política a los excomandantes de las Farc, condicionando su postulación a cargos de elección popular al cumplimiento de “una pena efectiva y proporcional”. La propuesta fue discutida en la mesa de diálogos y rechazada por la entonces guerrilla, bajo el argumento de que uno de los principales objetivos de la negociación era su participación en política. Una decisión de ese tipo impediría la continuidad en el Congreso de llos diez legisladores de la Farc que se posesionarán para el periodo 2018-2022.

Tras conocer la victoria de Duque, el presidente de la Farc, Rodrigo Londoño, declaró que «burlar los compromisos adquiridos por el Estado lo único que logrará será llevar a la nación a un nuevo ciclo de múltiples violencias». Foto: ​​Farc.

La segunda propuesta también afecta la seguridad jurídica y busca prohibir “la existencia del narcotráfico como delito político conexo”, incumpliendo así lo pactado en La Habana frente al reconocimiento de que los delitos de financiación de la rebelión asociados al tráfico de drogas serían juzgados y sancionados por la JEP. Un cambio en ese sentido también buscaría enviar a la cárcel a los excomandantes de la desaparecida organización insurgente, poniendo en riesgo el proceso de paz en su conjunto.

Contrario a lo planteado para la Farc, Duque propuso mayores beneficios judiciales para los integrantes de las Fuerzas Armadas, también llamados a comparecer ante la JEP por graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Al respecto, señaló en su programa que buscará fortalecer e ‘independizar’ la Justicia Penal Militar, aprobar la “ley del veterano” y capacitar a la tropa en derechos humanos, todo ello con el fin de “restaurar el honor y la moral militar”.

Los traumatismos que podría sufrir la JEP con el cambio de gobierno empezaron a evidenciarse esta semana, cuando a dos días del cierre de la legislatura el Congreso decidió aplazar la votación de la ley de procedimiento de la Jurisdicción hasta tanto no se conozcan los reparos de Duque frente a la iniciativa y la decisión de la Corte Constitucional sobre la aprobada ley estatutaria, lo cual fue duramente cuestionado por el ministro del Interior, Guillermo Rivera.

En una carta dirigida este martes al presidente Santos y al presidente electo Duque, la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo; el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado; y la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos conceptuaron que “la decisión del Congreso de aplazar la discusión y posterior votación del proyecto de Reglas de Procedimiento de la JEP les da nuevamente la espalda a las víctimas del conflicto y de la violencia sociopolítica, constituyendo además un incumplimiento del Estado en la implementación del Acuerdo Final”.

El comportamiento del Congreso también genera preocupación por el estado en que se encuentra la implementación normativa, que requiere del respaldo de las mayorías con que contará Duque durante el próximo periodo. A la fecha ocho iniciativas cursan trámite en el legislativo, mientras que este año el actual gobierno no llegó a presentar proyectos clave como los de reforma política, creación de las Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz y reforma a la Ley 1448 de 2011 o de Víctimas y Restitución de Tierras. (Lea más: La enorme deuda con la paz que recibirá el nuevo Congreso)

El escenario les plantea múltiples desafíos a la Farc, de un lado, y al sector de la sociedad civil que respalda el proceso de paz, de otro, para conseguir que el nuevo gobierno ponga en marcha las reformas sociales y políticas que prometió el Acuerdo Final para reducir la desigualdad en el campo, avanzar en la democratización, cambiar el enfoque de la lucha contra el problema de las drogas, reincorporar a los excombatientes a la vida legal y reparar integralmente a las víctimas de todos los actores del conflicto.