Los legisladores recién electos deberán debatir los proyectos que hacen falta para culminar la implementación normativa del acuerdo firmado con la guerrilla de las Farc, que abarcan temas de los seis puntos que pactaron con el gobierno nacional. Los antecedentes de renegociación en el Capitolio, su nueva composición y la ausencia de un procedimiento especial que agilice el trámite auguran un escenario complejo para la aprobación de las iniciativas.

En una jornada electoral sin alteraciones del orden público ocasionadas por la insurgencia, el país eligió este domingo un nuevo Congreso de la República, que tendrá entre sus tareas más urgentes abordar la discusión de aquellos proyectos que requiere la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto pactado con la guerrilla de las Farc.

El trámite de las nuevas leyes tendrá un escenario en el Senado en el que los mayores electores fueron el Centro Democrático (con 19 curules), Cambio Radical (16) y el Partido Conservador (15), seguidos por los partidos Liberal y de La U (14 cada uno), Alianza Verde (10), Polo Democrático (5), la Coalición Lista de la Decencia (4) y el partido Mira (3).

En la Cámara de Representantes, la mayor cantidad de escaños quedó en manos del Partido Liberal (35), el Centro Democrático (32) y Cambio Radical (30), seguidos de La U (25), el Partido Conservador (21), la Alianza Verde (9); el partido Mira, el Polo Democrático, Opción Ciudadana y la Coalición Lista de la Decencia (2 cada uno); y del movimiento Colombia Justa Libres, la Coalición Alternativa Santandereana y el Movimiento Alternativo Indígena y Social (con uno cada uno).

Esa es la nueva composición política del Congreso que recibirá el próximo 20 de julio la enorme deuda que deja el actual con el proceso de paz alcanzado con la guerrilla más antigua del país, relacionada con la discusión y aprobación de las leyes y los actos legislativos en trámite, así como de aquellos que ni siquiera se han puesto en consideración del Legislativo. Normas que difícilmente serán aprobadas en la última legislatura elegida en 2014, que inicia labores el próximo 16 de marzo y culmina el 20 de junio, y que ya no podrá hacer uso del procedimiento especial de Fast Track o de trámite rápido que se había acordado el año pasado y que llegó a su fin el pasado 30 de noviembre.

Aún con el nombre del nuevo Presidente de la República en vilo, está claro que, al menos en el papel y tal como ha determinado la Corte Constitucional, el sucesor de Juan Manuel Santos estará obligado a implementar lo pactado con las Farc independientemente de su filiación política, para lo cual deberá presentarle al Congreso un nuevo paquete de reformas. El antecedente, sin embargo, es poco alentador, dado el comportamiento del Legislativo en 2017, cuando pese a la vigencia del Fast Track los congresistas hundieron reformas de vital importancia para la implementación y modificaron sustancialmente el nuevo sistema de justicia transicional.

Más aún, los números del nuevo Congreso hacen prever un escenario difícil para el trámite de las reformas, teniendo en cuenta que los partidos Conservador, Centro Democrático y Cambio Radical, hoy en abierta oposición a lo pactado con las Farc, ostentan 133 de las 278 curules que lo integran. La tradicional composición de 268 está ahora aumentada en 10 por la participación del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc), que no superó el umbral al obtener sólo 32.636 votos en Cámara y 52.532 en Senado.

VerdadAbierta.com presenta un breve resumen de los proyectos que deberá discutir el nuevo Congreso para garantizar el desarrollo del Acuerdo que el gobierno nacional y la desaparecida guerrilla firmaron en el Teatro Colón de Bogotá el 24 noviembre de 2016:

Las normas actualmente en trámite

Los cuatro proyectos sobre Reforma Rural Integral actualmente en curso están relacionados con acceso a tierras, infraestructura e innovación. Foto: archivo Semana.

A la fecha, en el Congreso de la República se encuentran en trámite ocho proyectos relacionados con el acuerdo de paz, ninguno de los cuales avanzó sustancialmente en 2017. Cuatro de ellos hacen parte de la implementación normativa del punto uno, sobre la Reforma Rural Integral, necesaria para superar una de las causas estructurales del conflicto armado. En ese grupo se encuentran los proyectos de ley de regulación del servicio público de adecuación de tierras; de creación del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria; de adjudicación de baldíos en reservas forestales; y de regulación del Sistema Nacional Catastral Multipropósito.

De esos cuatro proyectos, los que llevan más tiempo en discusión son los de regulación del servicio de adecuación y de creación del Sistema Nacional de Innovación, radicados en marzo de 2017 y aprobados en comisiones quintas conjuntas de Senado y Cámara.

Con el primero de ellos se pretende «mejorar la productividad del sector agropecuario, haciendo un uso eficiente y sostenible de los recursos suelo y agua». Para ello, se propone invertir en el desarrollo de infraestructura para riego, drenaje y protección contra inundaciones, a través de proyectos focalizados en distritos de adecuación integrados por grupos de campesinos agremiados en «asociaciones de usuarios».

Aunque se supone que el proceso de adecuación, a cargo del Ministerio de Agricultura y bajo la asesoría del eventual Consejo Nacional de Adecuación de Tierras (CONAT), contribuirá a mejorar el rendimiento del campo, el gobierno nacional incluyó en el proyecto la obligación para los campesinos beneficiarios de pagar por las obras ejecutadas, debiendo «responder por una cuota parte de las inversiones realizadas en proporción a los beneficios recibidos». Medida que, desde ya, cuenta con la oposición de los partidos que respaldan el acuerdo con las Farc.

Al respecto, en noviembre del año pasado, seis congresistas del Polo Democrático y de la Alianza Verde, así dos voceros de Voces de Paz, suscribieron una carta enviada a los ministros de Agricultura, Juan Guillermo Zuluaga, y del Interior, Guillermo Rivera, solicitando archivar el proyecto. En ella alegaron que cobrarles las inversiones a los campesinos «obligaría una transferencia de la propiedad de tierras al interior de los distritos, desde los productores de menor capacidad económica hacia los de mayor capacidad. En tal sentido, será una medida que fomentará la profunda desigualdad del campo colombiano».

El nuevo Congreso de la República frente a la Reforma Rural Integral
Aunque la Reforma Rural está dirigida a los campesinos más vulnerables, el gobierno propone que sean ellos quienes asuman los costos de los proyectos de riego y de asistencia tecnológica. Foto: archivo Semana.

El proyecto de creación del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA) también fue cuestionado en la misiva. Con la norma se busca mejorar la competitividad del sector agropecuario, a través de un Sistema integrado por las áreas de Investigación y Desarrollo Tecnológico, Extensión, y Formación y Capacitación para la Innovación, a cargo del Minagricultura y bajo la asesoría del eventual Consejo Superior del SNIA.

Sin embargo, en el componente de Extensión, que comprende las medidas de capacitación, transferencia y asistencia para los campesinos, el proyecto propone que aquellos asuman los costos de los proyectos y programas a través del pago de una «tasa retributiva de servicios» establecida por las asambleas departamentales, que podrá ser subsidiada según criterios de focalización.

Al respecto, los congresistas opinaron en la carta que «la redacción del articulado que hoy es tramitado en el Congreso no hace justicia a los acuerdos (de paz), ya que no garantiza la gratuidad del servicio público de extensión agropecuaria y asistencia técnica».

Los otros dos proyectos relacionados con la Reforma Rural Integral que hacen curso en el Legislativo representan la posibilidad de ampliar el banco de tierras con el que cuenta el Estado para hacer una reforma de manera efectiva.

Así, el de adjudicación de baldíos en reservas forestales permitiría entregarles tierra a los campesinos en esas zonas con la condición de que en adelante sean destinadas al desarrollo de proyectos para el «manejo forestal sostenible», cuya financiación sería reglamentada por el Minagricultura. La norma beneficiaría a los cientos de colonos que han ocupado esas áreas durante los últimos cinco años como mínimo y contempla una etapa de transición de las actividades productivas actuales a las de protección de bosques. (Leer más en: El Paramillo, un nudo difícil de deshacer)

Igualmente, el proyecto de regulación del Sistema Nacional Catastral Multipropósito busca actualizar el catastro rural para, entre otros aspectos, identificar cuáles baldíos están siendo «indebidamente ocupados y apropiados» y cuáles propiedades privadas es posible extinguir, con el objetivo de entregarlos a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. El proyecto también permitiría aumentar el recaudo del impuesto predial en propiedades de alto valor, de las que hoy el Estado no dispone información. (Leer más en: ¿Una guerra por un catastro?)

Además de las asociadas a la reforma rural, en el Congreso surten trámite otras cuatro iniciativas relacionadas con el Acuerdo Final. Entre ellas cobra vital importancia la que modifica la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, dado que permite que el plan marco de implementación de los acuerdos construido por la Comisión de Seguimiento e Implementación (CSIVI) se convierta en un documento Conpes y sea incorporado a los planes nacionales de desarrollo hasta 2026.

El nuevo Congreso de la República frente a
Sin la reforma a la Ley 152 de 1994 que cursa en el Congreso el gobierno no podrá ejecutar el Plan Marco de Implementación. Foto: Voces de Paz.

Sin esa medida, el gobierno nacional no cuenta con los instrumentos necesarios para financiar, ejecutar, priorizar y hacer seguimiento a los programas, proyectos y medidas asociados a la implementación. Con la norma, además, se busca permitir la participación en el Consejo Nacional de Planeación de autoridades locales de zonas afectadas por el conflicto y de organizaciones sociales.

También cursa trámite el proyecto que modifica la Ley 996 de 2005 o Ley de Garantías, con el que se busca suspender la contratación de personal en el Ejecutivo y la contratación estatal directa cuatro meses antes de la realización de las elecciones presidenciales, con excepciones relacionadas con la implementación, el sector defensa y la atención de emergencias.

Asimismo, ese proyecto contempla la prohibición para alcaldías y gobernaciones de celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos cuatro meses antes de las elecciones, así como la limitación del proceso de selección del personal encargado de la organización electoral a concurso de méritos. Con ello se busca otorgar mayores garantías durante el proceso electoral impidiendo que se usen los recursos públicos para perpetuar a los partidos en el poder.

El séptimo proyecto en trámite es el que busca otorgar un tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores de plantas de uso ilícito, reconociendo que su participación en el eslabón de la producción está ligada a la «existencia de condiciones de pobreza y marginalidad» y a la debilidad del Estado en las zonas rurales. El documento contempla la renuncia de la acción penal para quienes no han sido investigados, la extinción de la acción penal para los procesados y la extinción de la pena para los condenados, con especial énfasis en las madres cabeza de familia.

No obstante, al trámite de esta iniciativa se ha opuesto tajantemente el fiscal general, Néstor Humberto Martínez, quien la ha calificado como «muy mal mensaje para la lucha contra las drogas» y como una medida que debilita la «política antinarcóticos», pese a que, justamente, el acuerdo de paz busca revaluar el fracasado enfoque de la política antidrogas y atender de manera integral a los cultivadores.

El nuevo Congreso de la República frente a los cultivadores de coca
Al contrario del enfoque punitivo de la guerra contra las drogas, el acuerdo de paz propone un tratamiento integral al problema cuya columna vertebral es el Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS), que incluye un tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores. Foto: archivo Semana.

Al respecto, en un documento dirigido al gobierno nacional en enero pasado, titulado «Análisis sobre el estado de la implementación del primer año de los Acuerdos de La Habana», la Farc declaró que «la Fiscalía ha bloqueado en el Congreso la aprobación de la ley de tratamientos penales alternativos para pequeños cultivadores, sin cuya aprobación es imposible poner en marcha los programas de sustitución de cultivos».

El octavo y último proyecto que cursa trámite en el Legislativo es el de fortalecimiento de la investigación, judicialización y sometimiento a la justicia de Grupos Delictivos Organizados (GDO) y Grupos Armados Organizados (GAO).

Esa iniciativa, con la que el Ejecutivo le apunta a desarticular a las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), crea nuevas penas de prisión para los integrantes de organizaciones criminales que obstaculicen la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), columna vertebral de la Reforma Rural Integral, así como para aquellos que amenacen a comunidades y defensores de derechos humanos. Además, contempla un procedimiento de sometimiento que otorgaría rebajas de hasta el 50 por ciento de la pena a los miembros de las organizaciones que surtan un proceso de acercamiento colectivo con el gobierno nacional.

Las normas que deberán ser presentadas

Además de los proyectos que están en trámite, el nuevo Congreso deberá discutir otro paquete de medidas que se hundieron en la última legislatura o que actualmente se encuentran en fase de diseño. Dos de las más urgentes son los actos legislativos de reforma política y de creación de las 16 Circunscripciones Especiales de Paz, claves para la apertura democrática, el robustecimiento de los partidos, la transparencia electoral, la representación de las regiones afectadas por el conflicto, la igualdad de condiciones durante las campañas, la adquisición progresiva de derechos para movimientos políticos minoritarios y la independencia de la autoridad electoral.

Ambas reformas hacen parte del punto sobre participación política del acuerdo y fracasaron en el Legislativo por la resistencia de buena parte de los partidos para transformar el sistema político electoral, así como por la insistencia de los partidos Conservador, Cambio Radical y Centro Democrático de que las Circunscripciones Especiales aumentarían la participación de la Farc en el Legislativo a través de sus organizaciones de base, pese a que el proyecto era enfático en que sólo las víctimas podrían aspirar a las nuevas curules.

El nuevo Congreso de la República frente a la reforma polìtica
Las Circunscripciones Especiales aumentarían en 16 las curules en el Congreso y le darían representación a los territorios donde se pondrán en marcha los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Foto: archivo Semana.

También están pendientes dos proyectos importantes para la implementación del punto sobre víctimas: la ley de procedimiento de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y la de reforma de la Ley 1448 de 2011 o de Víctimas y Restitución de Tierras.

El primero fue diseñado por los magistrados de la JEP y puesto en consideración del presidente Santos este lunes 12 de marzo. La iniciativa es clave, porque comprende las normas procesales penales que regirán el trabajo de la JEP y su aprobación abre la puerta para el inicio formal de los juicios de los responsables de graves violaciones a los derechos humanos y de infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Se espera que el presidente, Juan Manuel Santos, presente el proyecto con mensaje de urgencia en la primera legislatura de este año, sin que ello garantice su aprobación antes del cambio de Congreso. (Lea más: ¿Cuándo empezarán los juicios en la Justicia Especial para la Paz?).

Menos avanzado está el proyecto de reforma de la Ley de Víctimas, que pasó por una fase de concertación con la Mesa Nacional de Víctimas, pero cuya elaboración no ha concluido. Según lo contemplado en el Acuerdo Final, este proyecto deberá adecuar y articular la política de reparación a las nuevas medidas y programas creados en virtud del acuerdo para atender a las víctimas; ampliar la cobertura y las fuentes de financiación de la política, así como sus mecanismos de participación; y reconocer como víctimas a los excombatientes de las Farc que hayan sido afectados por graves violaciones a los derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

El nuevo Congreso de la República frente a las víctimas
uatro de las normas que no se han presentado afectan directamente los derechos de las víctimas. Foto: archivo Semana.

Además, podría ingresar al Capitolio una norma relativa a la Unidad para la Investigación y el Desmantelamiento de las Organizaciones y Conductas Criminales que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales y políticos, y personas comprometidas con la implementación de los acuerdos, que hace parte de la Fiscalía. Esta Unidad fue creada mediante decreto ley el 29 de mayo de 2017, pero la decisión dejó muy molesta a la Farc porque el gobierno nacional no le adjudicó a ese organismo la autonomía prometida en el Acuerdo Final, a la que se había opuesto radicalmente el Fiscal general.

La Farc ha dicho, incluso, que la manera como se redactó el decreto lo dejó en riesgo de caerse durante el análisis de constitucionalidad. Así, en su «análisis sobre el estado de la implementación», el nuevo partido opinó que el documento incluyó «un título II de reformas de la Fiscalía que va a provocar que la Corte Constitucional declare inexequible todo el decreto, por haberse introducido en él materias no previstas para el procedimiento Fast Track. Estas incorporaciones, no consensuadas en la CSIVI, se impusieron con la mala intención de que se declarara inexequible lo relacionado con la Unidad Especial».

Así las cosas, son múltiples las reformas que deberá tramitar el nuevo Congreso para garantizar el desarrollo del acuerdo por el que las Farc aceptaron dejar las armas y participar en política. Más que para el nuevo partido, las leyes y los actos legislativos que hacen falta por aprobar son necesarios para cerrar las brechas del campo, ampliar la democracia y reparar a las víctimas, sin lo cual difícilmente podrá consolidarse la etapa de posconflicto que prometieron las partes en la mesa de negociación de La Habana.