Lograr una Reforma Rural Integral, como lo promete el primer punto del Acuerdo Final de Paz, tendrá como retos la coherencia en la política agraria, voluntad institucional y cerocorrupción. La implementación tendrá que superar el papel. Primera entrega de cinco artículos de análisis sobre los puntos acordados entre el gobierno nacional y la guerrilla de las Farc.
El Acuerdo sobre el tema agrario promete una Reforma Rural Integral (RRI) con base en tres pilares: el acceso y uso a tierras, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes Nacionales para la RRI. Foto: archivo Semana.Quien lea las 22 páginas del punto agrario del Acuerdo Final de Paz encontrará que la reforma rural es una promesa que data de por lo menos hace 55 años y que su necesidad está confirmada en los principios de la Constitución Política de 1991. La ‘novedad’ es que esta vez será “integral”, es decir, que no bastará con el gobierno le entregue el título de propiedad a un campesino o comunidad étnica carente de tierra, afectada por el conflicto armado, sino que le garantizará los medios, la infraestructura y la asistencia para progresar en el campo. (Lea páginas de la 8 a la 29 del Acuerdo)
El Acuerdo reconoce que para lograrlo debe garantizar tres aspectos: acceso y uso a tierras, formulación de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral. En los municipios donde hay cultivos de coca, esos planes deben armonizarse con el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, como está consignado en el cuarto punto del Acuerdo. (Lea páginas 88 a 105)
Además, esos planes no pueden ir en contra de la seguridad jurídica de las tierras y territorios reconocidos o no a las comunidades étnicas, y en su formulación e implementación debe garantizarse la participación libre, previa e informada, y “el derecho a la objeción cultural como garantía de no repetición”, tal y como se acordó en La Habana. (Lea páginas 178 a 183 del Acuerdo)
Para asegurar el acceso y uso a tierras, se crea un Fondo de Tierras de distribución gratuita de 3 millones de hectáreas durante sus primeros 10 años, así como seguir impulsando la formalización de 7 millones de hectáreas y continuar con la restitución. Los Programas de Desarrollo y los Planes Nacionales buscan de forma paralela garantizar el desarrollo de la economía campesina y el “buen vivir de la población rural”, en la medida en que el Estado les asegure salud, educación, vivienda, infraestructura, estímulos a la producción agropecuaria y comercialización de sus productos.
En el papel, el camino que anuncia un nuevo campo colombiano es prometedor; pero la realidad plantea dos grandes obstáculos en su implementación: la real voluntad institucional para recuperar los baldíos indebidamente ocupados o adjudicados irregularmente y el choque de políticas públicas que contradicen precisamente el impulso de la economía campesina y la autonomía de las comunidades rurales. Verdadabierta.com presenta un panorama de la tarea titánica que tiene el Gobierno para cumplir con este puntodel Acuerdo.
Recuperar baldíos: velocidad cero
Para lograr una Reforma Rural Integral, el Acuerdo de Paz promete durante los primeros diez años 10 millones de héctareas: 3 millones que constituirán el Fondo de Tierras para titulación y 7 millones en formalización de propiedad rural. Foto: archivo Semana.Los baldíos son las tierras de la Nación. En 1961, cuando el presidente Carlos Lleras Restrepo reconoció que la distribución de la propiedad rural era desigual y que era urgente titular tierras a campesinos carentes de ellas, su gobierno dispuso hacer la reforma agraria y tituló baldíos. Así, el antiguo Incora/Incoder (Instituto Colombiano para la Reforma Agraria/ Instituto para el Desarrollo Rural) intervino unos 56 millones de hectáreas, de las cuales 19 millones fueron tituladas a colonos y parceleros, principalmente en las regiones del Urabá antioqueño, Montes de María y el Magdalena Medio. (Ver cuadro).
Con el paso del tiempo, los procesos de justicia transicional en Colombia evidenciaron que reforma agraria como tal no hubo. Más bien fue al revés, hubo una contra-reforma. La falta de incentivos agrícolas e infraestructura, la alta informalidad en la propiedad [el 48% no tiene títulos y el Estado no garantizó la inscripción de los títulos en el registro] sumado al desplazamiento y las masacres, promovieron que campesinos vendieran sus tierras a bajos precios, las abandonaran y/o les fueron despojadas. (Ver: Informe del Centro Nacional de Memoria Histórica, Colombia: Una Nación Desplazada)
El resultado: en muchos casos estas tierras pasaron a manos de terceros y esos a su vez la vendieron a otros particulares y empresas que concentraron la propiedad. (Lea: ‘Cortinas de humo’ en el tema agrario)
En el intento por reconocer la propiedad rural, los indígenas y los afrodescendientes seguían por fuera. Su situación cambió con la Constitución de 1991 y la Ley 70 de 1993. El Estado les reconoció a las comunidades étnicas 37 millones de hectáreas con títulos colectivos en resguardos y consejos comunitarios. Pero como dilucidó también la justicia transicional, sus derechos territoriales fueron violentadosdurante los últimos 30 años no solo porque los actores armados los confinaron o expulsaron, sino porque algunas porciones de su territorio fueron concesionadas a empresas mineras y agroindustriales. (Lea: Las contradicciones de Santos con la restitución y Zona para las Farc: condimento de líos de tierras en Tumaco)
En 1994 el Gobierno intentó ponerle pies a la reforma rural y puso en marcha la Ley 160 que fijó las Unidades Agrícolas Familiares (UAF), las extensiones de tierra que -según la riqueza del territorio- permiten a una familia campesina sobrevivir y progresar. De esta forma, la adjudicación de baldíos tuvo como base la UAF, prohibiendo que una persona excediera en más de una Unidad para frenar la contra-reforma. La Ley 160 además creó las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) para impulsar la economía campesina, pero desde esa época solo han sido constituidas seis, mientras otras 24 siguen en trámite. (Lea: Puerto Matilde: la vida en una zona de reserva campesina)
En 2003, el gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010) liquidó el Incora y dio paso al Incoder, comprimiendo en una sola institución las funciones que hacían diversas entidades agrarias. Pero en 2015 el gobierno Santos lo suprimió “por incompetente”. Tal como lo evidenció la Procuraduría Agraria y la Contraloría en informes de ese año, el Instituto no fue diligente en sus funciones misionales como recuperar baldíos, además de haber sido cómplice en muchas regiones de la legalización del despojo. (Lea: Procuraduría Agraria, a la ‘yugular’ del Incoder e Incoder, presunto detrimento patrimonial por no recuperar baldíos)
Hacia un nuevo campo colombiano es el título del acuerdo agrario, que constituye una apuesta no solo por titular tierras a comunidades rurales carente de ellas y afectadas por el conflicto armado, sino acceso a salud, educación, vivienda, infraestructura, estímulos a la producción agropecuaria y comercialización de sus productos. Foto: archivo Semana.El Ministerio de Agricultura aceptó en 2010 que el uso de la propiedad rural era desproporcionado: se usaban 4.9 millones de hectáreas para actividades agrícolas; cuando debería hacerse sobre 21.5 millones; mientras que en ganadería se destinaban 38.6 millones de hectáreas, cuando solo 20 millones eran aptas para tal uso. En 2011 el Dane indicó el ‘abismo’ en la distribución de las tierras: 46% de la tierra rural está en manos del 0.4% de propietarios que tienen más de 500 hectáreas y 70% de los propietarios de terrenos dehasta 5 hectáreas están en el 5% del territorio.
Lo anterior fue confirmado por el Informe de Pnud del mismo año afirmando que Colombia “está entre los países con mayor índice de desigualdad en la distribución de la propiedad”, permitiendo concluir que el modelo de desarrollo es inequitativo y concentrador.
Un año más tarde el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Igac) publicó el Atlas de Distribución de la Propiedad Rural señalando que el Gini en Colombia es 0,874 para tierras y 0,886 para propietarios. El Gini es un coeficiente que mide la desigualdad y que advierte esta situación cuando el resultado se acerca a uno. Los datos muestran entonces que en el país hay una alta concentración de la propiedad, de manera que muchostienen poco y pocos mucho.
En 2014, la Corte Constitucional por medio de la Sentencia T-488 ordenó la implementación de un Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales, pero el Incoder no avanzó en esa tarea, como lo advirtió la Procuraduría. (Lea: Recuperación de baldíos: un año en blanco y Un llamado de emergencia a la recuperación de baldíos)
Ahora la función recae en la Agencia Nacional de Tierras (ANT), institución creada en diciembre de 2015 a través del Decreto 2363, y cuyo director, Miguel Samper, fue nombrado en abril de este año. Hace apenas un mes presentó los retos de esta entidad en la Política de Desarrollo Agrario Integral.
El inventario de baldíos es un insumo clave del catastro multipropósito, otro compromiso acordado en La Habana con el que se busca regularizar y hacer visible la propiedad y uso de la tierra, así como aumentar el recaudo predial, que a su vez es una fuente de ingresos de los municipios en los que se implementará la Reforma Rural Integral.
El Gobierno asegura que el Fondo de Tierras se constituirá en gran parte con la recuperación de baldíos. Esta es una tarea que no hizo con diligencia ni el antiguo Incora ni el Incoder (en liquidación), y será un reto para la nueva Agencia Nacional de Tierras. Foto: archivo Semana.El Acuerdo Final indica que la Reforma Rural Integral se realizará durante los próximos diez años con 10 millones de hectáreas: 3 millones que constituirán el Fondo de Tierras y otros 7 millones que esperan lograr con procesos de formalización de la propiedad. Como lo ha documentado Verdadabierta.com, el Fondo es todo un reto, pues este se nutrirá en gran parte de la recuperación de baldíos y predios en extinción de dominio del narcotráfico y otras actividades ilegales. Y en ambos casos ha habido falta de voluntad política y tropiezos administrativos o judiciales. (Lea: El difícil horizonte del Fondo de Tierras para la Paz y Ultimátum de la Corte a ‘procesos eternos’ de extinción de dominio).
Sobre la formalización de la propiedad rural, Samper aseguró en una rueda de prensa realizada el 19 de agosto que para ello suscribirá un Pacto por la Tierra con los 32 gobernadores del país, de manera que regionalmente exista un plan estratégico para entregar títulos a campesinos que ya tienen tierras, pero carecen de los documentos que legalizan su propiedad.
“Vamos a salir a buscar a los campesinos para otorgarles los títulos de propiedad en un proceso riguroso nunca antes visto en el país. Les entregaremos la llave de su futuro, de su progreso, de la productividad”, dijo el funcionario y agregó que la titulación irá acompañada de créditos, subsidios, asistencia técnica e infraestructura.
Sin embargo, no es claro con qué recursos la Agencia cumplirá esta meta, pues el Departamento Nacional de Planeación (DNP) le asignó para la vigencia del próximo año 96 mil 100 millones de pesos, una cifra que solo representa 21% de lo que solicitó, que era 454 mil millones de pesos. Este medio intentó entrevistar Samper sobre los retos del Acuerdo, pero su oficina de comunicaciones dijo que, por el momento, no era posible hablar con el funcionario.
Ante la falta de la jurisdicción agraria establecida en la Ley 200 de 1936 y reglamentada en 1989 con el Decreto 2303, uno de los puntos del acuerdo sobre el tema agrario, el de la formalización de la propiedad, ha tenido como escenario principal los procesos de restitución de tierras. Son los jueces quienes ordenan al Incoder la adjudicación y a otras entidades acciones complementarias para el retorno digno de los campesinos y comunidades étnicas.
Choque: ¿RRI o Zidres?
El punto agrario acordado asegura la promoción de la economía campesina. En el acceso y uso a tierras, el Gobierno promete que continuará con la constitución de las Zonas de Reserva Campesinas. Desde 1994 a la fecha, solo han sido creadas seis. Foto: archivo Semana.El segundo reto de la implementación del acuerdo agrario es la incoherencia en las políticas públicas en el sector rural. El gobierno de Santos impulsó y sancionó la norma que crea las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidres). Según la Ley 1716 de 2016 o Ley Zidres, estas se desarrollarán en zonas apartadas, de baja densidad poblacional y poca infraestructura para promover “proyectos asociativos” agroindustriales y forestales.
En octubre de 2015 la Superintendencia de Notariado y Registro informó que las Zidres estaban proyectadas sobre 2 millones 975 mil hectáreas en los departamentos de Putumayo, Caquetá, Meta, Guaviare, Arauca y en mayor volumen, en Vichada. La preocupación es que precisamente sobre estos territorios hay reclamaciones históricas de recuperación de baldíos, constitución de territorios étnicos, Zonas de Reserva Campesina, acumulación de UAF [Unidades Agrícolas Familiares] y múltiples problemas agrarios que no resolvió ni el Incora ni el Incoder, y se desconoce cuál es el plan al respecto de la nueva Agencia Nacional de Tierras.
La Ley Zidres deja sin efecto por lo menos dos aspectos de la Ley 160 y no es clara sobre lo que sucederá conlas acumulaciones de las UAF. El primero es que permite la entrega de baldíos a “título no traslaticio del dominio”, es decir, sin que salgan de propiedad de la Nación, en extensiones que superan las UAF. Esto para la implementación de proyectos agroindustriales de palma o cereales, y proyectos forestales de caucho, teca y acacia, que requieren de grandes extensiones de tierra y músculo financiero.
El segundo consiste en sanear las situaciones imperfectas. Esto es, reconocerles derechos a las personas que han ocupado de manera indebida baldíos o a las que se los adjudicaron indebidamente. Un ejemplo de lo primero es el caso de La Venturosa-Pinoquia, en La Primavera, Vichada, correspondiente a 72 mil hectáreas que el Estado no ha querido recuperar, pese a que desde 2008 la Unidad Nacional de Tierras (UNAT) anunció tal decisión. (Lea: Las situaciones imperfectas de la Ley Zidres)
Sobre la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, el ejemplo más reciente es el caso de la antigua hacienda Bellacruz, en el sur del Cesar, que ha dejado en evidencia la falta de sintonía entre las instituciones del Estado. El 12 de mayo de este año la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-235 dándoles la razón a los campesinos de la Asociación Colombiana Horizonte de Población Desplazada (Asocol), desarraigados de tus tierras por la violencia paramilitar de los años noventa y reclamantes de 1.200 hectáreas de predios baldíos que hay dentro de la hacienda. (Lea: Campesinos ganan la ‘batalla’ por la Bellacruz en la Corte)
En esa sentencia, el Alto Tribunal ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro cancelar los registros de propiedad de M.R. Inversiones sobre los predios declarados como baldíos según varias resoluciones del antiguo Incora y del Incoder. Esta acción administrativa es clave para reactivar el proceso de recuperación de baldíos sobre el que falló la Corte. Sin embargo, Marcos Haer Parra, asesor jurídico de la Superintendencia, le envió una carta al Alto Tribunal indicándole que no podía cumplir con tal orden, en parte, porque las resoluciones no son claras con los linderos.
Un reto en la implementación del Acuerdo será la incoherencia en la política agraria. En la Corte Constitucional, cursan varias demandas de inconstitucionalidad contra las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidres), señaladas de legalizar la acumulación de baldíos. Foto: archivo Semana.“Esta Superintendencia de manera respetuosa le solicita a la Honorable Corte Constitucional aclarar el contenido y alcance de la sentencia”, indica el Asesor Jurídico. Este tipo de actuaciones dejan entrever la demora en los procesos administrativos cuando el máximo Tribunal decidió sobre un caso que tardó 30 años en resolverse.
En lo que atañe a la recuperación de baldíos sobresalen los casos en trámite ante el Incoder en Vichada y Meta, como la titulación a miembros de la Unidad Técnica Legislativa del exsenador Habib Merheg.
Otro caso emblemático es de El Porvenir, en Puerto Gaitán, Meta, del fallecido esmeraldero Víctor Carranza, donde una comunidad campesina exige la titulación de 27 mil hectáreas. Sin embargo, el Incoder dilató su recuperación, pese a reconocer desde 2014 la acumulación irregular de baldíos. Ahora los campesinos esperan que la ANT las recupere materialmente, el fallo de la Corte y una respuesta oficial del gobierno nacional, dado que sobre ese predio el Ministerio de Agricultura ha proyectado el primer piloto de la “nueva” administración de baldíos previsto en la Ley Zidres. (Lea: Líder campesino de Meta exige respuestas en la recuperación de baldíos)
La acumulación de UAF ha sido ampliamente descrita y probada en debates en el Congreso de la República e informes de la Contraloría Agraria, el Ministerio de Agricultura y la Supernotariado. Todos han advertido que varias empresas nacionales y foráneas, con asesoría de prestigiosas oficinas de abogados, crearon varias Sociedades por Acciones Simplificadas (SAS) o utilizaron fiducias para concretar UAF en la Altillanura-Orinoquía.
A diciembre de 2015, el Incoder sólo había presentado seis demandas, solicitando la nulidad de la concentración de UAF por parte de los grupos Poligrow, Mónica Colombia y Wood/Timberland Holdings Limited, Helm Trust S.A. y otros (El Brasil), Cargill, Agroindustrias El Guarrojo S.A. y Pablo Valencia Iragorri. Están en estudio otras, entre ellas, la de Aceites Manuelita, en Orocué y San Martín, la Organización Luis Carlos Sarmiento y la familia Aguel Kaffruni. (La otra cara de las tierras acumuladas por empresas y Lupa a tierras que explota Aceites Manuelita en Casanare).
Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidres) están proyectadas sobre la Altillanura-Orinoquía, donde el Gobierno ni si quiera ha resuelto reclamaciones históricas de recuperación de baldíos y constitución de territorios étnicos. Foto: archivo Semana.Sobre la acumulación de UAF en la Orinoquía, José Antonio Ocampo, quien firmó como Ministro de Agricultura la Ley 160 y coordinó la Misión para la Transformación del Campo creada por Santos, señaló la conveniencia de sanear varios “proyectos empresariales de gran interés, pero cuya seguridad jurídica está hoy en entredicho”, a través de la creación de Zidres, que involucren a pequeños, medianos y grandes productores. ( Lea página 36 del informe Misión para la Transformación del Campo)
El modelo de asociatividad entre empresarios y pobladores rurales ha sido altamente cuestionado, entre otras razones por crear relaciones asimétricas a favor de la agroindustria. Por ello la Asociación Colectivo Mujeresal Derecho y 12 organizaciones más demandaron por inconstitucional la Ley Zidres ante la Corte Constitucional. El caso fue admitido en agosto pasado y aún está en estudio.
Aún no se sabe cuáles son las UAF acumuladas en la Altillanura. A las 250 mil hectáreas identificados por la Contraloría en 2012, en esa región se suman por lo menos otras 100 mil hectáreas en esta misma situación, entre ellas, las 52 mil hectáreas atesoradas por Major International, empresa del grupo Pacific, en Puerto Gaitán, denunciadas por el senador Alberto Castilla. (Lea: Se denunciará presunta acumulación ilegal de predios por parte de la petrolera Pacific)
El asunto es que según el Conpes 3797 de 2014, titulado Política para el desarrollo integral de la Orinoquía: Altillanura–Fase I, en esa región está pendiente la creación de 18 resguardos, la ampliación de 22, el saneamiento de otros 7, así como asegurar el respeto a los derechos territoriales de las comunidades indígenas de Kanalitojo y Kawinanae, que ya cuentan con medidas cautelares decretadas por los jueces de restitución. También está pendientes las decisiones de la Corte Constitucional en torno a cuatro demandas de inconstitucionalidad. (Lea: Nuevo reto para la Corte Constitucional en el tema agrario)
Verdadabierta.com preguntó en varias oportunidades a la Agencia Nacional de Tierras sobre casos puntuales sobre acumulación de UAF, pero la institución respondió que el Incoder (en liquidación) no había querido permitirles el acceso a los archivos. Este medio intentó comunicarse a su vez con el Incoder sin obtener respuesta. En ocasiones anteriores, la Oficina de Comunicaciones del Incoder reiteró que no estaba disponible a suministrar información sobre procesos agrarios porque sus funciones se limitaban ahora a las propias de una entidad en liquidación.
De pasar el plebiscito y comenzar la implementación del Acuerdo Final, el tema agrario exigirá por lo menos que haya una verdadera voluntad en cumplir los cometidos de la Constitución de 1991, lo que exigirá, como mínimo, la articulación de las instituciones del Estado para que haya una real decisión de recuperar baldíos, titular, formalizar y restituir tierras, y poder aplicar los programas del Acuerdo Final de La Habana. De no ser así, el objetivo de caminar “Hacia un nuevo campo colombiano”, como indica el documento final firmado el pasado lunes en Cartagena, se quedará en el papel y se perderá un nuevo intento de superar la brecha entre lo rural y lo urbano.
