Los cinco ‘cuellos de botella’ de la restitución

La Ley 1448 establece dos criterios para poder documentar las solicitudes de las víctimas: la primera, que en un determinado lugar se concentren varias reclamaciones y segundo, que exista un aval del Ministerio de Defensa que garantice que en esa zona (vereda, corregimiento y municipio) cuenta con las condiciones de seguridad para realizar el proceso.

Según el informe, la Unidad en la actualidad documenta casos en 17 departamentos. Teniendo en cuenta esos dos criterios, en algunas regiones tiene puestos los “ojos” sobre algunos municipios, veredas o corregimientos. En Antioquia, por ejemplo, se concentran en municipios como San Carlos, Apartadó, Mutatá, Necoclí y Turbo; en Bolívar, en Carmen de Bolívar, María La Baja, San Jacinto y San Juan de Nepomuceno; en Córdoba, en Montería y Valencia; y en Magdalena, en Chibolo, Plato, Sabanas de San Ángel, Aracataca, Chibolo, Ciénaga, Fundación y Zona Bananera.

Pero hay departamentos como Casanare, Vichada, Guaviare, Arauca, Boyacá y Caquetá en los que la Unidad no ha comenzado a trabajar porque no cuentan con un parte de seguridad del Ministerio. En estas regiones hay víctimas que aseguran que abandonaron o les despojaron sus tierras tras la violencia de los paramilitares de Héctor Germán Buitrago alias ‘Martín Llanos’, las Autodefensas Campesinas de Meta y Vichada o ‘Carranceros’, el grupo paramilitar que estuvo a cargo de Pedro Oliveiro Guerrero alias ‘Cuchillo’ así como también por guerrilleros del Ejército de Liberación Nacional (Eln) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc).

El estudio de la FIP advierte que aunque el Estado colombiano mantiene la superioridad armada incluso en el escenario actual de negociación, y las Farc y el Eln han disminuido sus acciones ‘militares’ de alto impacto, hay una reconfiguración del conflicto. El primero es que la guerrilla está replegada en las zonas de frontera, aumentando la violencia en estas zonas.

Según el informe, si bien antes el conflicto estaba agudizado por las Farc en Tolima, Meta y Caquetá; ahora lo es en la región del Catatumbo, en Norte de Santander, y en Arauca, en la frontera con Venezuela, así como en el municipio de Tumaco, en Nariño, y Putumayo, en la frontera con Ecuador. Por su parte, el Eln con el Frente Domingo Laín aumentó su presencia en Arauca, Boyacá y Casanare, incrementando los ataques a la infraestructura petrolera.

La reconfiguración del conflicto tiene que ver también con la criminalidad organizada, excombatientes de diferentes grupos armados que conforman las llamadas bandas criminales y controlan economías ilegales como el narcotráfico y la minería. Desde 2008 en el país organizaciones sociales y el mismo gobierno advierten de la violencia desatada por ‘los Urabeños’ y ‘los Rastrojos’ (Lea: ¿Dónde se consolidan las bandas criminales?).

Según datos de la FIP, en el país hay activos por lo menos 8 mil guerrilleros de las Farc; entre 2 mil 500 y 3 mil guerrilleros del Eln; mil guerrilleros del Ejército de Liberación Popular (Epl), y 5 mil integrantes de las bandas criminales.

En teoría, cuando alguien compra un predio debería cerciorarse que este existe jurídicamente y tener la certeza de que lo que compra  en documentos corresponde con la realidad física. Es de esperar que el catastro, es decir en esa gran base de datos, sea quien proporcione con seguridad  la información de cuál esel predio, cuál es su extensión y dónde está.  Así como las cédulas de ciudadanía identifican a las personas y los NIT identifican a las empresas, a los predios los identifica el número predial.

Cuando la Unidad comienza a documentar un caso para presentarlo en demanda ante un juez, debe identificar con claridad cuál es el predio que la víctima reclama. Pero en la práctica, los funcionarios de la Unidad se han encontrado en muchos casos que los predios no tienen información catastral o que lo descrito en las escrituras y consignado en los folios de matrícula no coincide con la información  del catastro o con  la extensión real del predio que reclaman las familias.

“En ese contexto identificar con certeza el predio solicitado (…) dista tremendamente de una simple consulta en una base de datos catastrales  y se convierte en una labor titánica, cuasi arqueológica de información espacial y jurídica del predios en la que se hace necesaria la reconstrucción del pasado geográfico y documental  en las zonas para la implementación de la política”, señala el informe de la Unidad de Tierras. Es por esta razón que durante la documentación de los casos, la Unidad envía a topógrafos a terreno para realizar la respectiva identificación de los predios, con el acompañamiento de las víctimas, para obtener una información real sobre la reclamación.

Jorge Agusto Bonil, director Técnico Catastral de la Unidad de Tierras, explica  varias de las dificultades que han encontrado a la hora de identificar los predios y áreas de terreno  reclamados. La primera es la alta informalidad con la que la gente transaba las tierras. Principalmente en el campo, una persona le vendía a otra una parcela sin que hubiera medido el terreno, sin que quizá existiera un mapa del predio y menos, que este estuviera legalizado o existieran documentos referentes del predio.

Un ejemplo de informalidad “es lo que yo llamo ‘sucesiones con alambres’: los integrantes de un grupo familiar o herederos hacen las particiones directamente sobre el campo y demarcan con alambres y cercas, pero esos cambios no se llevan a proceso de escrituración y menos al registro, y van transando de esta manera informal una y otra vez los predios. En muchos casos la gente no sabe en realidad cuánta tierra tiene”, dice Bonil. Para legalizar un predio, las personas deben contar primero con una escritura, un título de adjudicación o una sentencia  judicial, que  posteriormente deben  registrar en la oficina de  registro de instrumentos públicos  para obtener un folio de matrícula, el documento que contará la historia de tradición del predio.

Un segundo problema es lo que los funcionarios llaman “ciclo registro-catastro”. En la actualidad, cualquier cambio que se registra en la propiedad de un bien inmueble primero se consigna en el registro, en el folio de matrícula del predio, ya sea porque el propietario decidió vender una porción de la finca, parcelarla o englobarla, o porque hizo una sucesión. Cumpliendo con el ciclo de registro, esta información debe ser actualizada en las bases de datos catastrales. Pero lo correcto sería que primero se constaten las dimensiones, linderos y ubicación ante el catastro para luego sí consignar los cambios en el registro.

Eso explica por qué cuando un funcionario va a analizar los datos de un predio se encuentra con que “una es la información que está consolidada en el catastro y otra la que está registrada”, señala Bonil, “porque muchos son los negocios sobre la propiedad que se asumen como cuerpo cierto”.

Una tercera dificultad es pretender comparar  la metodología y las técnicas con que se construyeron los catastros en Colombia. Muchos datan de historia base de hace más de 50 años, y las herramientas con las que se elaboraban los mapas y los sistemas de referencia para la cartografía eran diferentes. En las escrituras de hace un par de años las descripciones de los predios no cuentan con puntos de referencia duraderos ni con dimensiones o sistemas conocidos.

Eso hace que las descripciones o puntos puedan desaparecer o cambiar en el tiempo: por ejemplo, que la finca comienza al norte en un árbol de mango, sigue en línea recta unos 500 pasos, continúa hasta la esquina de un corral de piedra y voltea por el camino real hasta llegar a una laguna, y que de la laguna hasta el árbol de mango hay más o menos unas 12 plazas.

Según Bonil, estos puntos y linderos son perecederos y se transforman en el tiempo por la acción natural o la intervención del ser humano. “La tecnología nos permite georreferenciar un punto o una línea  con coordenadas”, dice, explicando que el actual trabajo cartográfico muestra con precisión dónde está el predio y el sistema permite reconstruir la información pese a las transformaciones del tiempo.

Otro reto de la restitución es la garantía de que no se vulneren otros derechos de orden colectivo o derechos interés público como son las áreas protegidas tales como zonas de reserva forestal, parques nacionales, regionales o locales; títulos colectivos de resguardos y consejos comunitarios, o títulos mineros, cuerpos de agua y otros derechos públicos o privados establecidos por la Ley en el suelo y en el subsuelo.

Para ello son fundamentales los trabajos de cartografía. En los casos en que hay áreas protegidas los funcionarios se han encontraron con que el trabajo cartográfico es inexistente o está presentado en escalas (medidas con las que se dibujan los planos) que no son las adecuadas para ver si hay superposición de derechos. En muchos casos las escalas con las que se diseñaron los planos no tienen resolución, ni respaldo o sustento de elaboración.

Bonil asegura que la actualización del catastro en las ciudades difiere del de las áreas rurales. “Una cosa es medir una casa o un apartamento en una ciudad y otra, es medir una finca en  entornos como los que ofrece la diversidad del paisaje colombiano”. Además, para el caso del campo hay que “tener en cuenta la persistencia del conflicto armado, que ha dificultado aún más los procesos de formación y actualización de los catastros”. El funcionario indica que adicionalmente los procesos de actualización y formación del catastro son costosos, y los municipios se interesan más por actualizar la información de sus cascos urbanos y no las áreas rurales.

El Director Técnico Catastral concluye que todos estos factores inciden en la actual desactualización del catastro, y que las diferencias técnicas se deben posiblemente  a que el catastro en Colombia se comenzó y pensó con fines fiscales. “Hoy los catastros deben tener un multifinalidad, entre ellas, garantizar la información para garantizar los derechos que exige una Ley como la de Restitución de Tierras”, reitera Bonil.

Estas personas le han dicho a los jueces y a la Unidad de Tierras que viven en los predios reclamados porque confiaron en quienes le vendieron la parcela porque contaba con los documentos en regla; en otros casos, porque siendo también víctimas encontraron el predio abandonado; porque el Incoder les adjudicó una tierra que sin saber en el pasado el mismo Instituto le había entregado a otra familia, o porque por supervivencia un grupo armado los ubicó en esas tierras (Lea: Segundos ocupantes, la otra cara de la restitución).

En el informe, la Unidad de Tierras reconoce que la aparición de esta realidad hizo que los procesos de documentación de las demandas requirieran más tiempo. “La restitución no puede convertirse en un escenario de disputa entre quienes han estado en situación de pobreza históricamente y las víctimas que igualmente han sido antes que víctimas, pobres y excluidas”, señala la Unidad en su informe refiriéndose a lo que los Principios Pinheiro llaman “segundos ocupantes” y en Colombia, técnicamente se han denominado “terceros intervinientes”. Los Principios Pinheiro son los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, aprobados en 2005 por Naciones Unidas.

Raquel Victorino, directora del Área Social de la Unidad de Tierras, explica que aunque en la Ley quedó consignada la figura del “comprador de buena fe exenta de culpa”, en la práctica, los magistrados de tierras no contaban con las herramientas para decidir cómo compensar con tierra o indemnizar a las personas que si bien consideraban eran compradoras de buena fe no habían podido probar el “exento de culpa”. “Esto es de lo más difícil porque esto último implica que la persona pruebe que hizo las averiguaciones pertinentes sobre el pasado del predio. En muchos casos un predio tienen varias transacciones y por la informalidad, la gente compró de palabra y difícilmente puede demostrar”, dice Victorino.

Las regiones donde el proceso de restitución se enfrenta a esta complejidad son Norte de Santander, Magdalena, Sucre, Bolívar, la región del Magdalena Medio, el sur del Cesar, Meta y Antioquia. Desde finales de 2014 la Unidad decidió implementar una estrategia que determinó que al “caracterizar” o documentar una solicitud incluirán los casos de los “terceros intervinientes”. Sin embargo, la Unidad aclaró que durante los juicios quien representará los intereses de estas últimas familias será la Defensoría del Pueblo.

Según Victorino, a partir de ahora la Unidad pondrá en marcha un programa que ya fue aprobado por el gobierno y que les ofrece herramientas a los magistrados especializados en tierras para compensar o indemnizar a estas familias. Dependiendo de la vulnerabilidad y dependencia económica que tengan los “terceros intervinientes” respecto al predio que es reclamado en restitución, El Tribunal incluso puede llegar a otorgarles otra porción de tierra, un proyecto productivo y un subsidio para acceder a vivienda.

“La Ley tenía un vacío y buscamos la solución. Ahora lo importante es que la Defensoría delegue defensores públicos para representar a estas familias”, advierte Victorino. De esta forma, en teoría para los jueces ahora será más fácil decidir sobre complejos casos como La Emperatriz, en Carmen de Bolívar; en el Alto Tillavá, en el Meta, o en San Alberto, en el sur del Cesar, donde se han desatado tensiones entre campesinos, reclamantes y empresas.

La Unidad reitera en su informe que la restitución no recae únicamente en ellos pues aunque son la institución más visible en el proceso, sus esfuerzos se concentran principalmente en atender las solicitudes de restitución, documentarlas, presentarlas ante un juez y estar al tanto de los fallos. Sin embargo, “el posfallo”, es decir las órdenes que imparten jueces y magistrados, lo que viene después de las sentencias, deben ser atendidas y resueltas por otras instituciones.

Natalia Paredes, coordinadora del Grupo de Gestión Snariv de la Unidad de Restitución, explica que la integración con otras instituciones se propicia durante procesos administrativos, como por ejemplo al momento de decidir qué zonas se van a “microfocalizar” (dónde van a documentar casos), pero también en territorio cuando se reúnen los Comités de Justicia Transicional para tomar decisiones sobre los planes de atención a las víctimas.

Sin embargo, en la práctica poner en sintonía a todas las instituciones no ha sido una tarea fácil. “Aunque la Ley lleva implementándose desde hace tres años, es un proceso que está en construcción para las instituciones que están involucradas de forma directa. Esto les ha implicado un reto frente a su capacidad técnica: contratar más personal para crear grupos especializados para la atención a víctimas”, señala Paredes.

Aunque no refiere los nombres de esas instituciones, explica que la principal dificultad han sido los “tiempos de reacción”, es decir el tiempo en que varias demoran para responder a las órdenes delos jueces o magistrados. En las sentencias, estas órdenes están relacionadas con el otorgamiento de subsidios, prioridad en el acceso a los servicios de salud y educación, proyectos productivos y la construcción de viviendas. Por ejemplo, en Montería, en Córdoba, el proceso de restitución avanzó con la restitución de los predios despojados por los Castaño, pero las familias no han podido hacer productivas las tierras porque no les han cumplido con la construcción de las casas (Lea: ¿Le está quedando grande la restitución al Estado?)

Una última dificultad, apunta Paredes, ha sido ubicar a las víctimas para notificarlas de los procesos. “Esta población se moviliza constantemente y esto hace que informarla no sea tan fácil. Sin embargo, creo que hay un esfuerzo institucional por responder a esta situación”, dice.  

Como ha documentado VerdadAbierta.com, la complejidad del proceso está en la institucionalidad local. Por ejemplo en Remolino, en Magdalena, los reclamantes de tierras no confían en la Alcaldía, que es la institución que debe ofrecerles las garantías para el retorno porque señalan al alcalde de haber sido cómplices de los paramilitares que los despojaron (Lea: La despojo-política en Remolino).  En otras regiones como en el Cesar y Bolívar, las víctimas desconfían del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) que no ha reversado decisiones administrativas o no ha querido titulares territorios que reclaman desde hace décadas (Lea: “Quieren expulsar a los campesinos del Magdalena Medio”: víctimas).

Ong y académicos critican al Incoder por carecer de bases de datos actualizadas que permitan identificar los territorios de origen baldío, clave en el proceso de restitución (Lea:Incoder dilata recuperación de baldíos en La Bellacruz y Recuperación de baldíos: un año en blanco).

Actualmente, la Unidad documenta las reclamación de por lo menos 1,2 millones de hectáreas de comunidades negras e indígenas en Nariño, Cauca, Chocó, La Guajira, Cesar, Meta, Vichada, Magdalena, Putumayo, Valle del Cauca, Antioquia y Bolívar (Lea: Comunidades étnicas reclaman títulos sobre 1,2 millones de hectáreas).

Desde 2013, cuando comenzó la restitución étnica, la Dirección de Asuntos Étnicos (DAE) por medio de medidas cautelares solicitó a los jueces de restitución la protección de cerca de 327 mil hectáreas en las que viven alrededor de 9 mil familias en los municipios de Tumaco y Barbacoas en Nariño; Timbiquí en Cauca; Bagadó, Lloró, Tadó, y Riosucio en Chocó, Puerto Carreño en Vichada, Codazzi en César, precisamente zonas donde persiste el conflicto.

En septiembre de 2014, la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia le dio la razón a la comunidad Embera del Resguardo del Río Andágueda en Bagadó, ordenándole a la Agencia Nacional de Minería suspender todas las concesiones mineras que había aprobado en la zona e investigar y controlar la minería ilegal. A las instituciones públicas que deben responder por la atención de la población les dio un ‘jalón de orejas’, recordándoles que sus responsabilidades ya habían sido ordenadas mediante medida cautelar por el Juzgado de Restitución en Quibdó. Con este solo fallo, la justicia restituyó los derechos territoriales sobre 50 mil hectáreas que favorecen a por lo menos mil 800 familias.

Para la Dirección de Asuntos Étnicos (DAE) de la Unidad este fue el primer paso para las demandas de restitución étnica que vienen en camino, sobre todo porque la documentación, a diferencia de las reclamaciones campesinas, es más compleja: los territorios reclamados son más extensos pues mientras un campesino solicita por ejemplo el reconocimiento de una parcela de 30 hectáreas; en una comunidad étnica hay títulos colectivos que van desde las 200 hectáreas  hasta las 107 mil hectáreas, como ocurre en el consejo comunitario de la Larga-Tumaradó, en Riosucio, Chocó.

Como gran parte de estos territorios están aislados y el Estado hasta hace poco asoma cabeza en estas zonas, actores legales e ilegales se convierten en la principal mordaza a las reclamaciones étnicas. Sobre todo, cuando sobre su territorio guerrillas y bandas criminales controlan los ‘negocios’ del narcotráfico o la minería ilegal.

Además de estas complejidades a la restitución étnica se le suma una más: la superposición de territorios. Por ejemplo, que un resguardo que pertenece a indígenas sea reclamado por particulares o empresarios  porque consideran que tienen allí o vienen ejerciendo derechos de propiedad. Es lo que sucede con “Tanela”, un resguardo en el municipio de Unguía, en Chocó, que perteneciendo a los Emberá-Dovida es reclamado a su vez por familias prestantes antioqueñas que consideran que son compradoras de buena fe exenta de culpa.

El resguardo Tanela fue azotado primero por la violencia de las Farc y el Epl, y luego por los paramilitares del Bloque Élmer Cárdenas de Fredy Rendón Herrera alias ‘el Alemán’. En la actualidad, de las 984 hectáreas que componen este resguardo, sólo 300 están en manos de indígenas. “Allí hay una comunidad de 80 indígenas que están viviendo por ejemplo en hectárea y media”, explica un investigador que documenta el proceso en la zona y quien pidió la reserva de su identidad por razones de seguridad.

A esta situación se le suma que los indígenas no pudieron denunciar los múltiples desplazamientos forzados, por lo que la falta de un documento para demostrar su drama ha sido usada por los hacendados quienes, por su parte, sostienen que en la zona no ha habido violencia.

En todos los casos en los que el gobierno estima que hay despojo, comienza una prueba contrarreloj para saber si hay condiciones de seguridad para documentar las solicitudes, si las bases de datos cuentan con la información actualizada, si en el territorio hay o no terceros o cuartos que reclamen la misma propiedad, si las instituciones lograron coordinarse para hacer seguimiento al proceso, y si al final, con todo esto, las familias pudieron volver a sus territorios y rehacer sus proyectos de vida.