Las actuaciones recientes del Incoder y la dilación de la justicia en un proceso agrario como este, dejan varios interrogantes a la luz de las expectativas de los acuerdos de paz en La Habana.
El Caso de la hacienda Las Pavas, en el sur de Bolívar, es un proceso agrario que pone en evidencia las dificultades sobre el aterrizaje de la llamada paz territorial. Foto archivo Semana.
La historia de la antigua hacienda Las Pavas parece una de nunca acabar. Pese a que desde hace 10 años la Asociación de Campesinos de Buenos Aires (Asocab) le ha entregado pruebas al Estado de que la tierra que han trabajado por años y que ahora reclaman, son terrenos de la Nación, el gobierno no ha recuperado legalmente los predios, que también son reclamados por una empresa palmífera.
El caso de esta hacienda muestra los complejos procesos a los que se ven enfrentados los campesinos que reclaman tierras baldías, como se les llama a los predios que pertenecen al Estado. Estos terrenos son un elemento clave en el acuerdo al que llegaron el gobierno y las Farc, ya que representan el principal aporte de la Nación para constituir un banco de tierras al que puedan acceder los labriegos más pobres del país.
Pero la historia de Las Pavas muestra lo difícil que ha sido para el Estado determinar si un predio le pertenece. Para entender el galimatías judicial de esta hacienda hay que comenzar explicando que existen dos procesos, con los que por razones diferentes, el gobierno ha intentado recuperar las 3 mil hectáreas del predio: 1.300 de ellas por la no explotación económica de su antiguo dueño, pues abandonó las tierras en los años 90; y otras 1.700 hectáreas porque ese mismo dueño no pudo acreditar títulos de propiedad, lo que significa entonces que son presuntos baldíos, tierras de la Nación que deben volver al patrimonio nacional.
Desde el año 2006los campesinos solicitaron la extinción de dominio ante el Incoder de las 1.300 hectáreas pero este aún sigue suspendido, pues quien tiene la última palabra es el Consejo de Estado, el máximo tribunal que resuelve los pleitos entre particulares y el Estado. En abril de 2015 fue celebrada la primera audiencia, pero fue aplazada para el 10 de febrero de 2016, fecha que acaba de ser recientemente suspendida.
En 2010 los campesinos de Asocab solicitaron un segundo proceso al Incoder, el de clarificación de baldíos sobre las otras 1.700 hectáreas. El Instituto encontró que los terrenos efectivamente eran de la Nación, pero como la empresa que alega propiedad sobre esta hacienda solicitó una revisión de dicha decisión ante el Consejo de Estado, el proceso quedó en veremos al igual que el registro de los predios como baldíos.
El caso de Las Pavas en conclusión es un proceso agrario en el que intervienen tres actores. De un lado el Estado, que tiene la obligación de recuperar su patrimonio; y del otro, Aportes San Isidro S.A., una empresa de palma de aceite que alega ser la propietaria de las 3 mil hectáreas. En medio están los campesinos, que tratan de cultivar en los predios de la antigua hacienda que fue abandonada en los años 90, de la que fueron desplazados en el año 2003 por paramilitares y que desde su retorno en 2006 han tenido que soportar desalojos policivos, quema de sus cultivos y ranchos, amenazas, señalamientos y una larga espera en los trámites oficiales.
La complejidad de esta historia no sólo radica en los múltiples términos agrarios y jurídicos, sino en las decisiones contradictorias del Incoder y de la demora en los estrados judiciales. Es un caso, que pese a que hace seis años fue seleccionado como “piloto” de recuperación de baldíos en el país, deja abiertos tres grandes interrogantes a la luz de las expectativas generadas por los acuerdos de La Habana.
“Confiamos en que la Ley opere en justicia”, dice animado Misael Payares, un líder de Las Pavas, que aunque a sus 68 años vive con un esquema de seguridad y ha sobrevivido –al igual que su comunidad- a diversos atropellos, confía en que un día muy cercano los campesinos puedan trabajar las tierras en paz. “El Estado tiene un compromiso con el pueblo campesino, que es el que produce y ha producido los alimentos del país. La justicia no tiene grietas; las grietas están en el ser humano que la administra. Confiamos en los funcionarios que estudian nuestro caso y que este país cambie para el bien de nuestros hijos y nietos”, dice Payares.
La antigua Hacienda Las Pavas tiene 3 mil hectáreas y sobre ellas hay dos procesos agrarios. Uno de extinción de dominio sobre 1.300 hectáreas y otro de recuperación de baldíos de 1.700 hectáreas. Foto archivo Semana.
¿Qué pasó y qué sigue sucediendo en Las Pavas?
Las Pavas es una antigua hacienda ubicada en el municipio de El Peñón, en el sur de Bolívar, cuyo ‘dueño’ original fue Jesús Emilio Escobar. ‘Dueño’, porque su propiedad sobre las 3 mil hectáreas es lo que está puesto en duday es revisado por el Consejo de Estado. En 1997 Escobar abandonó la hacienda ganadera y un grupo de 123 familias campesinas llegó a cultivar las tierras con alimentos de consumo básico familiar, conocidos como pancoger.
En 2003 las familias fueron desplazadas por paramilitares del Bloque Central Bolívar,que tenían una base en el corregimiento de Papayal, aledaño a las tierras. Los campesinos salieron expulsados y sólo pudieron retornar en 2006, una vez las Auc se desmovilizaron en esta región ese año. A su regreso, las familias organizadas en Asocab le solicitaron al Incoder comenzar un proceso de extinción de dominio, pues Escobar había abandonado las tierras, ellos eran los que las estaban explotando económicamente desde hacía varios años y buscaban que les fueran adjudicadas.
La Ley Agraria indica que “la extinción de dominio por inexplotación económica” aplica desde el momento en que una familia o comunidad prueba que el terreno no fue explotado por lo menos tres años antes de que ellos llegaran allí a cultivar. Y los campesinos tenían pruebas que lo habían trabajado entre 1997 y 2003. El Incoder aceptó comenzar el proceso de extinción y, según las denuncias presentadas por Asocab a las autoridades, apareció Escobar con un grupo armado que los desplazó por segunda vez de las tierras.
Mientras las familias se resistían a abandonar del todo el trabajo de tantos años, Escobar negociaba las tierras. En marzo de 2007 fue hasta la Notaría 9 de Barranquilla y allí transfirió los predios de la antigua hacienda a dos empresas: C.I. Tequendama S.A., filial del grupo Daabon, de propiedad de la familia Dávila Abondano, con el 50 por ciento; y Aportes San Isidro S.A., de propiedad de José Ernesto Macías, con el otro 50 por ciento.
Los años que vinieron fueron de mucha tensión. Los campesinos fueron desalojados en el 2009 con un desalojo policivo; en 2010 el Incoder y el Ministerio de Ambiente advirtieron sobre los impactos que estaba generando los cultivos de palma sembrados por las empresas desde 2007, y Asocab solicitó ese mismo año al Incoder que comenzara un proceso de clarificación de baldíos. En 2011 una fiscal de Cartagena negó la condición de desplazamiento de los campesinos, avalando un testimonio que los tiltaba de “guerrilleros”; la Corte Constitucional ordenó la reapertura del proceso de extinción y en medio del escándalo, la familia Dávila Abondano le vendió su 50 por ciento de las tierras a San Isidro. Esto porque en Europa les cerraron las puertas a la exportación de aceite que usaban la elaboración de cosméticos.
La Clínica Jurídica sobre Derecho y Territorio de la Pontificia Universidad Javeriana, que asesora jurídicamente a la comunidad campesina, documentó que Jesús Emilio Escobar englobó a principios de los años ochenta 3 mil hectáreas, de las cuales sólo 1.300 habían salido del patrimonio del estado mediante adjudicación a parceleros en los años 70. Por eso de fondo, existen dos procesos agrarios: el de extinción de dominio, que comenzó en 2006, y aplica sobre los predios Las Pavas, Peñalosa y Si Dios quiere (estas 1.300 hectáreas).. Y el otro proceso, el de clarificación de propiedad que comenzó en 2010, y que aplica sobre el resto de las tierras que fueron registradas con falsa tradición pues no hay ningún título que soporte que estos predios han salido del patrimonio del Estado, y en ese sentido son considerados como baldíos de la Nación.
Los dos procesos están en el Consejo de Estado porque el opositor, en este caso la empresa San Isidro, tiene derecho a que las decisiones del Incoder sean revisadas por un máximo tribunal. Durante los últimos años en términos de seguridad la situación no ha mejorado para los campesinos de Asocab, que han denunciado que el personal de “seguridad” contratado por la empresa los ha intimidado y les restringe el paso por las tierras. En diciembre pasado, por ejemplo, les bloquearon el camino para cavar un pozo para garantizar el suministro de agua, necesario para el sostenimiento de sus sembradíos.
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder, en liquidación) tiene la responsabilidad de recuperar los baldíos, que hacen parte del patrimonio de la Nación. Esta institución, como lo determinó el mismo Gobierno, no ha sido eficaz en esta tarea. Foto archivo Semana.
¿Es viable el punto agrario de La Habana?
El agrario fue el primero de los seis puntos de la mesa de negociaciones que fue acordado. En mayo de 2013, las partes coincidieron en la necesidad de implementar una política de desarrollo agrario integral, que entre muchas cosas reconoce la necesidad de formalizar la propiedad rural y dotar de tierras a comunidades que carecen de ellas, como el campesinado. El Gobierno y las Farc aceptaron que la falta de acceso a la tierra hace parte de la médula del conflicto armado colombiano, como lo documentaron varios de los académicos que integraron la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.
En el punto agrario se acordó la importancia de que la institucionalidad rural promueva en el campo el desarrollo social, el estímulo a la producción agropecuaria, la formalización laboral y se realice el catrastro rural. Quienes pueden poner en marcha esas promesas son las instituciones de lo rural, pero a juicio del abogado Juan Felipe García, de la Clínica Jurídica de la Pontificia Universidad Javeriana, “pareciera que Incoder no quisiera hacer una defensa técnica del Estado, garantizándole recuperar ese patrimonio que son los predios baldíos”. Por el contrario, explica García, el Subgerente de Tierras del Incoder ha dado declaraciones a los medios de que emitirá resoluciones para dejar sin piso jurídico varias decisiones previas que tomó el Instituto en relación con esa recuperación de baldíos.
VerdadAbierta.com documentó que esto mismo sucede con la Bellacruz hoy Hacienda La Gloria, en el sur del Cesar, una antigua propiedad de 5 mil 500 hectáreas en la que el Incoder encontró también predios de origen baldío y cuyo caso es estudiado ahora por la Corte Constitucional, tras una tutela presentada por los campesinos organizados en Asocol. En febrero de 2015 el Subgerente de Tierras [Carlos Ignacio Carmona] firmó una resolución con la que eliminó la vigencia de otras dos resoluciones de 1990 y 1994 del Incora, con las que comenzó el proceso de clarificación e identificación de baldíos. Terminó de echar para atrás el proceso agrario con otra resolución de noviembre, anulando otras resoluciones de 2011 y 2013.
Los puntos suspensivos del caso Bellacruz
El Gobierno de Juan Manuel Santos aceptó públicamente que el Incoder es ineficaz. El 7 de diciembre ordenó su liquidación -que será hasta diciembrepróximo-, creando en su reemplazo cuatro nuevas instituciones: la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia de Renovación de Territorio (ART), el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural y el Consejo Superior de la Administración para la Restitución de Tierras.
Pero lo que le preocupa a varias organizaciones sociales y académicos, es la incertitumbre de si estas instituciones en realidad resolverán el problema histórico agrario del país o por el contrario, favorecerán “la legalización de la acumulación de predios baldíos” y la minería legal a gran escala. El sigilo con el que el Ministerio de Agricultura formuló los decretos de estas nuevas instituciones fue interpretado como que éstas están pensadas para aplicar varios instrumentos que el gobierno aprobó como las Zonas de Interés de Desarrollo Rural (Zidres), los Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (Pines) y las Áreas Estratégicas Mineras (AEM).
Las sentencias de restitución por procesos de la Ley 1448 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras se han concentrado en la formalización de tierras, en caso de abandono, o en despojo cuando los victimarios son claramente reconocidos, están extraditados, son narcotraficantes o ya están muertos. Estas decisiones no han ahondado en casos que relacionen empresas. Foto archivo Semana.
¿Es fácil recuperar baldíos? ¿Y para quién?
El caso de Las Pavas, seleccionado por el mismo gobierno como “emblemático”, demuestra que recuperar baldíos no es una tarea fácil. También las decenas de casos en otras regiones del país. Desde el 2012 la Contraloría Agraria advirtió en un informe que sólo en Meta, Casanare y Vichada hay 215 mil hectáreas de predios de origen baldío acumulados de forma irregular por agroindustrias. Sin embargo, durante los siguientes años no fue evidente una gestión expedita de parte del Incoder por recuperarlos
El pronunciamiento que acaba de hacer el Consejo de Estado frente al tema de baldíos de Las Pavas pone en aprietos al Incoder. El máximo tribunal de lo contencioso administrativo recordó que la sentencia C-623 de 2015 de la Corte Constitucional está vigente. Esta sentencia ordena que una vez el Incoder tome decisiones relacionadas con predios baldíos y extinciones de dominio, de inmediato solicite su registro en folios de matrícula inmobiliaria sin que tenga que esperar que éstas pasen por el Consejo de Estado.
Con esta sentencia, el Incoder tiene la obligación de solicitar la inscripción de baldíos en el registro y el opositor, en este caso San Isidro, tiene 15 días hábiles para solicitar una medida cautelar que suspenda ese trámite. Pero el Incoder venía desconociendo la orden de la Corte. El 30 de diciembre de 2015, por ejemplo, le contestó a la Clínica Jurídica que no podía inscribir los baldíos de Las Pavas porque como instituto estaban en proceso de liquidación.
Otra pregunta abierta es ¿para quién recuperar los baldíos? Hasta antes del 17 de diciembre, la Ley 160 de 1994 garantizaba que los predios de origen baldío debían ser titulados a comunidades sin tierrra, como campesinos o comunidades étnicas. Pero en la madrugada de ese día el Senado aprobó en plenaria el cuestionado Proyecto de Ley 223, con las que fueron creadas las Zonas de Interés de Desarrollo Rural (Zidres) y que ya fueron sancionadas por el Presidente hace menos de diez días.
Las Zidres acaban con la figura de Unidad Agrícola Familiar (UAF), que era la porción de tierra de origen baldío que el Estado determinaba –según la productividad de cada región- quepodía ser titular a una familia campesina sin tierra. La Ley 160 prohibía acumular UAF; las Zidres sí lo permite. Al momento en que el Gobierno seleccione una región como Zidre, allí los empresarios deberán establecer alianzas con campesinos para desarrollar proyectos agroindustriales. Para las comunidades, esto no es otra cosa que la legalización de la acumulación de baldíos y del despojo.
¿Por qué Las Pavas no está en restitución?
Aunque el caso de Las Pavas no está solicitado en restitución por la Ley 1448 o de Víctimas y Restitución de Tierras, las razones de por qué no se tramita por esta vía deja pensando más retos para la implementación de los Acuerdos de Paz. Si Las Pavas estuviera en restitución, por ejemplo, estaría blindado de alguna forma porque la Ley Zidres promete que estas Zonas no se desarrollarán en tierras reclamadas por Ley 1448.
Pero la Clínica Jurídica ha argumentado que mientras no exista microfocalización por parte de la Unidad de Restitución de esta zona es necesario continuar con el proceso agrario por la vía ordinaria. La micro y la macrofocalización son un requisito en los procesos de restitución y estos dependen de que exista un aval “de condiciones de seguridad” por parte de los Ministerio del Interior y de Justicia. En Casanare, por ejemplo, pululan los casos de despojo pero los municipios de este departamento no tienen aún dicho requisito.
Otra razón de peso es que la Clínica Jurídica demandó la constitucionalidad del artículo 99 de la Ley de Víctimas. Este indica que si un predio está solicitado en restitución, allí hay un cultivo agroindustrial y quien lo explota prueba “la buena fe exenta de culpa”, el juez podrá ordenar que el empresario celebre contratos de arrendamiento de la tierra con los campesinos. Para los abogados, el artículo viola la Constitución porque los contratos deben ser de carácter voluntario, además de que la orden limita el uso del suelo.
A pesar de que la Corte determinó en la sentencia C-820 de 2012 que el artículo es constitucional, argumentando que la entrega del proyecto productivo y su explotación se realizarán con el consentimiento de la víctima restituida; el fallo no es claro en qué sucede si la víctima se niega a continuar con el proyecto agroindustrial.
Desde que comenzó la implementación de la Ley de Víctimas en 2012, VerdadAbierta no ha encontrado que los jueces de restitución hayan emitido sentencias en las que los opositores sean agroindustrias. Como lo han venido señalando diversos informes y estudios de oenegés y académicos, como Amnistía Internacional y el Observatorio de Restitución y Regulación en Derechos de Propiedad Agraria, gran parte de los casos presentados por la Unidad corresponden a formalización de predios, pues las historias de origen son de abandono, y cuando han sido de despojo es porque estos se concentran en historias en las que los propietarios son los mismos victimarios, que casi siempre están muertos, extraditados o son reconocidos claramente como actores armados ilegales. Estoúltimo, como por ejemplo el caso de Santa Paula, en Córdoba.
VerdadAbierta llamó al Incoder para solicitar su versión frente a las actuaciones en el caso de Las Pavas, pero la Oficina de Prensa informó que el Subgerente de Tierras, Carlos Ignacio Carmona, debía enterarse de lo sucedido en la audiencia ante el Consejo de Estado pues él no estuvo en la diligencia. El Incoder aseguró que se pronunciará esta semana al respecto. Este medio también se contactó con la empresa Aportes San Isidro S.A., que tiene su sede principal en Barranquilla y la secretaria que atendió la llamada quedó de confirmar si José Ernesto Macías daría declaraciones sobre el caso.
Aunque Misael Payares y las familias de Asocab guardan la esperanza, su periplo es como el ‘termómetro’ que mide la temperatura en un país enfermo que no se quiere dejar morir.
