Implementación de la JEP: persiste la deuda con las víctimas

Durante los diálogos de La Habana el Ejecutivo y la guerrilla insistieron en que los afectados por el conflicto estaban en el centro del proceso de paz, la puesta en marcha de las medidas de reparación aún está en veremos. El aterrizaje del Acuerdo Final ha dejado en el aire la garantía de verdad plena. Cuarta entrega de nuestro especial sobre la implementación del acuerdo de paz con las Farc.

balance victimas 01Distintas organizaciones de víctimas han acompañado en el Congreso el trámite de la ley estatutaria de la JEP. Foto: archivo Semana.Ha pasado un año desde que el gobierno nacional y las Farc firmaron el Acuerdo Final de paz en el Teatro Colón de Bogotá. Un pacto político plasmado en más de 300 páginas, durante cuya negociación las partes aseguraron con insistencia que las víctimas estarían en el corazón del proceso de paz y que sus demandas se tramitarían en la discusión el punto cinco de la agenda.

Justamente, para garantizar los derechos de los afectados por la guerra, la mesa de diálogos acordó la creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, que contempla tratamientos penales benéficos para las Farc y la Fuerza Pública, a cambio de un amplio paquete de medidas en materia de justicia restaurativa que promete sanar las heridas generadas por más de cinco décadas de confrontación armada.

Aunque está claro que buena parte de los componentes del Sistema, así como otras medidas de reparación, tardarán años en arrojar resultados concretos, algunas de las decisiones que el Estado ha tomado para implementarlos tienen en máxima alerta a las organizaciones de víctimas y a las ONG que las han acompañado durante décadas en la defensa de sus derechos.

El balance del primer año de la puesta en marcha del punto cinco está compuesto por avances y retrocesos en varios temas que las víctimas siguen intentando posicionar en el Congreso de la República, la Corte Constitucional, la opinión pública y los escenarios de diálogo con el gobierno, en medio del desgaste generado por las dificultades presupuestales y de coordinación institucional que han obstaculizado la implementación efectiva de la Ley 1448 de 2011 o de Víctimas y Restitución de Tierras, con la que también se prometió reparación efectiva.

La creación del Sistema

Buena parte de las decisiones legislativas y administrativas que se requerían para crear el Sistema Integral ya fueron tomadas. El pasado 4 de abril, el Congreso aprobó mediante el procedimiento de Fast Track el acto legislativo 01, que incluye un artículo transitorio en la Constitución que crea el Sistema y le otorga autonomía administrativa y presupuestal. Tan sólo un día después, la Presidencia emitió los decretos leyes de organización de la Comisión de la Verdad (CEV) y la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas (UBPD), dos de los tres componentes del Sistema, también integrado por el Tribunal para la Paz y sus salas.

El mismo 5 de abril, la Presidencia emitió el decreto de creación del Comité de Escogencia encargado de elegir a los magistrados del tribunal y su presidente, así como de seleccionar a los directores de la Comisión y la Unidad de Búsqueda. El Comité, integrado por delegados de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Secretario General de Naciones Unidas, la Comisión Permanente del Sistema Universitario del Estado, el Presidente de la Corte Europea de Derechos Humanos y la delegación en Colombia del Centro Internacional de Justicia Transicional adelantó durante los meses siguientes un amplio proceso de revisión de hojas de vida, entrevistas y selección de los titulares de esas posiciones.

En la presidencia de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), el Comité designó a la abogada experta en asuntos étnicos Mirtha Patricia Linares; como director de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP, nombró al curtido fiscal experto en Derechos Humanos Giovanni Santoyo; como presidente de la CEV, encargó al sacerdote jesuita Francisco de Roux; y en la dirección de la UBPD, designó a la abogada Luz Marina Monzón, amplia conocedora del delito de la desaparición forzada.

Sin embargo, hasta la semana pasada, para que el Sistema quedara plenamente organizado restaban dos decisiones: la revisión de constitucionalidad del acto legislativo 01 efectuada por la Corte Constitucional y la aprobación de la ley estatutaria de la JEP en el Congreso. La primera concluyó el pasado 14 de noviembre, cuando la Corte emitió un comunicado con las principales conclusiones de su sentencia al respecto. Una decisión que levantó duras críticas por parte de organizaciones de víctimas y centros de pensamiento, así como de líderes de opinión y de la propia Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc).

La razón para ello es que, entre otras disposiciones, la Corte Constitucional determinó que los terceros civiles responsables de graves violaciones a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario no podrán ser llamados a comparecer ante la JEP, sino que su eventual participación en la jurisdicción será voluntaria. La decisión socava la promesa que habían hecho el gobierno y las Farc de que el nuevo sistema de justicia transicional juzgaría a todos los responsables de la guerra, a excepción de los paramilitares, procesados en el proceso de Justicia y Paz, así como que permitiría conocer la verdad judicial sobre el conflicto.

Con esa determinación, la Corte dejó los procesos contra terceros en la justicia ordinaria, donde reposan más de 13 mil compulsas de copias expedidas por los magistrados de las Salas de Justicia y Paz contra civiles y agentes estatales armados y no armados por su participación en el desarrollo y la expansión del fenómeno paramilitar. Al respecto, Rubén Darío Pinilla, exmagistrado de esa jurisdicción; el director de la línea de investigaciones en Justicia Transicional de DeJusticia, Camilo Sánchez; y uno de los juristas que participó en el diseño de la JEP en los diálogos de La Habana, le dijeron a VerdadAbierta.com que los argumentos de la Corte carecían de sustento jurídico. (Lea los análisis de los expertos: ¿Corte Constitucional dejó a medias la justicia transicional?)

De la misma opinión es Juan Carlos Ospina, coordinador de incidencia de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), quien asegura que “la Corte hizo ajustes sustanciales en relación al punto 5, que preocupan porque rompen la lógica de la JEP, cambian el sistema que estaba establecido para conocer la verdad sobre los responsables del conflicto y le da un margen muy significativo a la justicia ordinaria en asuntos que se pretendía se cerraran en la nueva jurisdicción”.

Como los expertos consultados previamente por este portal, Ospina asegura que el principal argumento del alto tribunal para excluir a los terceros, según el cual la JEP no es su juez natural, “no es razonable, porque es obvio que en cualquier sistema de justicia transicional el juez cambia. La Corte, además, limitó ese argumento a los terceros, pero no a las Farc ni a los agentes de Estado, por lo que su decisión no es entendible”.

Frente a otra conclusión de la Corte, según la cual la JEP sí puede cobijar a los excombatientes porque fueron las Farc y el gobierno quienes firmaron el acuerdo de paz, Ospina apunta que “el presidente Juan Manuel Santos suscribió el Acuerdo como jefe de Estado, tal cual lo reconoció la Corte en su sentencia sobre el acto legislativo 02 (que le da estabilidad jurídica al acuerdo), por lo que la Jurisdicción también aplicaba para las autoridades civiles y los terceros”. Por eso, el académico concluye que “el mensaje que ha enviado al Corte es que su planteamiento fue político y no jurídico”.

balance victimas 2Las investigaciones por el delito de la desaparición forzada serán una de las prioridades del Sistema Integral. Foto: archivo Semana.En un comunicado expedido tras conocerse la decisión del alto tribunal, la Farc declaró que “la idea de establecer la JEP no era sólo para habilitar el tránsito de la guerrilla a la vida civil y contribuir a la solución política del conflicto. También lo era para superar el régimen de impunidad que se deriva de la justicia ordinaria. Al sacar a los civiles y agentes del Estado, se preserva la impunidad, y se desprecia a las víctimas”. El fallo, sin embargo, fue celebrado por el expresidente y candidato presidencial Germán Vargas Lleras, así como por el fiscal general, Néstor Humberto Martínez, quienes habían protestado por el eventual juzgamiento de civiles en la JEP.

En medio del malestar que generó el fallo en amplios sectores que respaldan el proceso de paz, el pasado 15 de noviembre el Senado levantó aún más preocupaciones durante la aprobación de la ley estatutaria de la JEP, la segunda decisión que hace falta para terminar de darle cuerpo al Sistema Integral. Ese día, la corporación determinó que no podrían posesionarse como integrantes de la jurisdicción quienes en los cinco años anteriores hubieran representado judicial o administrativamente ante tribunales nacionales e internacionales a víctimas de violaciones a los Derechos Humanos en hechos relacionados con el conflicto. De ser aprobada tal determinación, la directora de la UBPD no podría asumir el cargo, por sólo poner un ejemplo.

Esa decisión del Senado movilizó a las organizaciones defensoras de Derechos Humanos, quienes la calificaron de discriminatoria y violatoria del Acuerdo Final. La propia presidenta de la JEP, Patricia Linares, declaró que “dado que las inhabilidades que aprobó el Senado para los magistrados de la JEP parecen darse a partir del ejercicio lícito de la profesión de abogado, esa disposición sería inconstitucional”.

Este miércoles 22 de noviembre, durante el trámite en Cámara del proyecto de ley estatutaria, las inhabilidades no fueron incluidas en la ponencia. Sin embargo, varias de las coaliciones de organizaciones defensoras de Derechos Humanos del país asistieron al recinto para entregarle al presidente de la corporación, Rodrigo Lara, más de seis mil firmas con las que piden eliminar esas disposiciones durante la conciliación de la iniciativa.

Uno de los responsables de entregar las firmas fue Reynaldo Villalba, vocero de la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos y de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Para Villalba, la decisión del Senado es preocupante porque “afecta el derecho fundamental a la igualdad, dado que pone a los defensores de Derechos Humanos en un plano de inferioridad frente a cualquier ciudadano que cumpla los requisitos para impartir justicia; contradice el acto legislativo 01, que establece claramente que las condiciones para ser parte de la JEP son las mismas que se tienen para ser magistrado; y contraría otras normas, como el estatuto del abogado, que dice que es obligación defender los Derechos Humanos”.

Villalba, además, opina que la decisión obedece a que “hay sectores que han estado gozando de impunidad durante largos años y quieren una composición de la JEP similar a la que ha mantenido esa impunidad en la justicia ordinaria”. Juan Carlos Ospina, de la CCJ, coincide con esa lectura y dice que “la decisión de la Corte envalentonó a quienes se oponen al proceso de paz, que se animaron a presentar esa proposición discriminatoria que repercute de manera violenta en la lucha contra impunidad”.

Aparte de ese asunto, que deberá ser resuelto durante la conciliación, el trámite de la ley estatutaria deberá sortear el debate de 205 proposiciones presentadas por los representantes a la Cámara.

Así las cosas, a un año de firmado el Acuerdo Final y a una semana de que se venza la vigencia del Fast Track, el gobierno aún enfrenta un serio desafío para poner en marcha el Sistema Integral con el que prometió entregar verdad, justicia y reparación.

La reforma a la Ley de Víctimas

balance victimas 3 En la conciliación de la ley estatutaria de la JEP se definirá si se aprueban o no las inhabilidades que definió el Senado para los integrantes de esa jurisdicción. Foto: archivo Semana.Además de la creación del Sistema, el punto 5 del Acuerdo Final de paz incluyó otras medidas de reparación, tales como la realización de actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad y la inclusión de planes de reparación colectiva en los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial. Sin embargo, una de las determinaciones que generó más expectativas entre las víctimas fue el acuerdo entre las partes de que era necesario fortalecer la política de atención formulada en la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios. (Lea más: Reparación colectiva, la deuda que dejó Alan Jara en la Unidad de Víctimas).

Para ello, la mesa de conversaciones acordó que el gobierno realizaría “un proceso efectivo con la más amplia participación posible de las víctimas y sus organizaciones”, que incluyera expertos y organizaciones defensoras de Derechos Humanos, con el objetivo de recoger propuestas encaminadas a reformar la Ley. La idea es que, con esos insumos, el Ejecutivo tramitara “ajustes y reformas normativas” que respondieran a las exigencias de las víctimas y armonizaran la Ley con el Acuerdo Final.

En efecto, el gobierno puso en marcha el proceso de participación en marzo pasado, con 26 encuentros regionales y uno nacional, realizado en abril, concentrando el debate a los temas de retornos y reubicación, rehabilitación psicosocial y reparación colectiva. De acuerdo con Odorico Guerra, coordinador de la Mesa Nacional de Víctimas, en el proceso se recolectaron 2.493 propuestas, que fueron analizadas, sistematizadas y condensadas en un borrador de reforma a la Ley que quedó en manos de la Presidencia.

Pese al tiempo y los recursos invertidos, el Ejecutivo no presentó la iniciativa durante la vigencia del Fast Track. Según Guerra, “el tema ha generado muchas molestias, porque se buscaba alargar los tiempos de la Ley hasta 2036 para garantizar la reparación integral, así como resolver el problema de desfinanciación en la que se encuentra. Además, habíamos establecido cuáles de esas propuestas se convertirían en decretos reglamentarios y cuáles en una nueva ley en el marco de la implementación de los acuerdos”. Sin embargo, según el líder, “al final todo se dilató”.

Una de las organizaciones que acompañó más de cerca el proceso fue la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes). Marco Romero, su director, señala que desde el principio la iniciativa del gobierno se quedó corta frente a lo acordado en La Habana: “Al comienzo nosotros hablamos con el ministro del Posconflicto, Rafael Pardo, y con la Unidad de Víctimas, sobre la necesidad de abrir ese espacio, que ellos veían como un escenario muy pequeño, lo cual contrastaba con lo que se acordó en la Mesa, que pretendía abrir la posibilidad de reformar la ley para mejorar la política de atención, en el entendido de que si el acuerdo iba a ser poco estricto en el tema de las penas, debía ser muy generoso con la reparación”. Y agrega que “al final, el ejercicio se hizo a la carrera y el gobierno no presentó ninguna reforma”.

balance victimas 4Tan sólo resta una semana para que termine el procedimiento legislativo especial de Fast Track. Foto: archivo Semana.Entre los temas que, de acuerdo con Romero, era urgente modificar, se encuentran la ampliación del plazo de los hechos victimizantes con los que es posible ingresar al Registro Único de Víctimas, que la Ley 1448 limitó hasta 1985 para violaciones a los Derechos Humanos y hasta 1991 para hechos asociados a despojo de tierras. La petición obedecía, según el director de Codhes, a que “con el Acuerdo Final este plazo carece de sentido, porque la CEV y la JEP esclarecerán hechos cometidos durante todo el periodo de duración del conflicto, que según los ensayos de la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas corresponde al tiempo de existencia de las Farc. Entonces no puede ser que haya responsables desde los años 60 y víctimas reconocidas desde los 90”.

Otros asuntos en los que las víctimas pedían modificaciones eran la reapertura del Registro Único de Víctimas para hechos cometidos antes de 2016, la garantía de los recursos para la reparación, la mejora de la atención psicosocial y la asistencia legal, la ampliación de los planes de reparación colectiva y garantías para el retorno voluntario de las víctimas en el exterior.

Como el plazo del Fast Track está a punto de terminar, Romero insiste en que “el hecho de que haya temas que no pasaron por ese procedimiento especial no quiere decir que dejen de ser obligación del Estado. Se tienen que tramitar por legislación ordinaria, respetando el Acuerdo, porque no puede ser que en este país haya una obsesión por darle garantías a los responsables de los crímenes ahogando el sistema de garantías de las víctimas”.

El Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (Movice) también ha criticado duramente la manera como se desarrolló el proceso de participación para reformar la ley 1448. Luis Alfonso Castillo, vocero de esa organización, opina que “el hecho de que se haya decidido no presentar la reforma durante el Fast Track demuestra el talante de este gobierno, que tiene poco compromiso para asumir las reformas normativas que le redunden en mayor requerimiento presupuestal”. Y agrega que, por esas y otras razones, “no hemos visto la centralidad de las víctimas en el proceso de implementación”.

Con esa opinión coincide Guerra, quien asegura que “las víctimas nunca hemos sido el centro del desarrollo de los acuerdos. Uno no termina de entender cómo a la fecha no está claro el tema de las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, que benefician a las víctimas, mientras las Farc ya tienen definidas sus curules. Esa comparación, aunque odiosa, demuestra que hay una diferenciación entre lo que es para las víctimas y lo que es para la¿os victimarios”.

Ante ese escenario, los líderes de las organizaciones esperan que el gobierno tramite la reforma a la ley por vía ordinaria, cumpliendo así la promesa del Acuerdo Final. Aún queda un largo camino para garantizar la reparación del daño causado por la guerra, dadas las serias dificultades que enfrenta el proceso en el más alto nivel. Una situación que genera consecuencias desproporcionadas para los directamente afectados por la confrontación.

A la espera de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz que expidió el Congreso, el 6 de diciembre la Secretaría Jurídica de la JEP inició la posesión de sus magistrados, conforme lo indica el Artículo 15 transitorio de la Constitución Política, el cual fue incorporado por el Acto Legislativo 01 de 2017. (Ver comunicado)