Programa de sustitución voluntaria de hoja de coca, en estado crítico

Continúan los problemas en la implementación del programa nacional para sustituir los cultivos de uso ilícito pactado en los acuerdos de paz. En medio de las dificultades, el gobierno del presidente Iván Duque anunció medidas que generan incertidumbre en las comunidades.

La más reciente noticia que le entregó a la prensa el alto consejero para el Posconflicto, Emilio Archila, no podía ser más preocupante para quienes respaldan la sustitución de cultivos de uso ilícito: el pasado jueves, un día antes de arribar por primera vez a Tumaco desde que asumió el cargo, declaró que el gobierno nacional no vinculará más familias al Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS).

El funcionario, encargado de coordinar la implementación del Acuerdo de Paz firmado con la extinta guerrilla de las Farc, acudió al puerto por invitación del defensor del Pueblo, Carlos Negret. Para poner fin a su correría de una semana por el Pacífico con periodistas de varios medios nacionales y regionales, que arrancó en Buenaventura y terminó en Tumaco, Negret organizó un foro con líderes comunitarios de Nariño para hablar sobre diversos temas, entre ellos el estado actual del PNIS.

En la segunda parte del foro, Archila se refirió a la visión que tiene el gobierno del presidente Iván Duque sobre el Programa, cuya implementación es urgente en Tumaco, municipio que registró en 2017, según la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), un área de 19.517 hectáreas sembrada con hoja de coca para uso ilícito, la más alta en todo el país. Varias de las afirmaciones del funcionario generaron interrogantes y murmullos en el auditorio, mayormente compuesto por dirigentes de las comunidades afro e indígenas.

Una primera sentencia del Alto Consejero es que los cultivadores de hoja de coca son parte de una cadena criminal: “Yo sé que esto no es tan popular, pero hay que decirlo con todas las letras: cultivar coca es ilegal. Quien cultiva coca hace parte, con o sin causa, de una cadena de delitos que causa daño, que le causa daño a nuestros jóvenes, que fomenta la corrupción, que fomenta que Colombia tenga problemas. Esa persona está haciendo algo que es ilegal”.

Sobre el tema, durante décadas discutido por expertos, funcionarios y el movimiento agrario, el Acuerdo de Paz firmado con la extinta guerrilla de las Farc reconoció que “la persistencia de los cultivos está ligada en parte a la existencia de condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico”.

Partiendo de esa visión, el gobierno nacional y las Farc acordaron que el primero tramitaría en el Congreso de la República los cambios necesarios para otorgar un tratamiento penal diferenciado a los pequeños cultivadores. Durante el gobierno del presidente Juan Manuel Santos (2010-2014/2014-2018), el legislativo se negó en dos oportunidades a tramitar favorablemente la iniciativa, a la que se ha opuesto el fiscal general, Néstor Humberto Martínez.

Aunque Archila le dijo a este portal que esa ley es “una de las alternativas para pasar de una actividad ilegal a una legal”, el gobierno Duque no ha radicado proyecto alguno sobre el tema. El pasado 23 de agosto, la bancada de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc), con el apoyo de cinco congresistas de otros partidos y movimientos políticos, radicó una iniciativa al respecto, que no ha sido discutida por el Congreso.

Una segunda opinión de Archila buscaba tranquilizar a los líderes frente a sus declaraciones de prensa antes de su visita a Tumaco, pero, al contrario, agudizó la preocupación. Se trata de la idea de que el PNIS no es el único camino para la sustitución: “Lo que dice el Acuerdo es que se le va a abrir el campo a esas personas que quieren sustituir voluntariamente para que lo hagan, no dice que tenga que hacerse con un sólo programa, (de) una sola manera. Entonces, nosotros tenemos un abanico grande de alternativas”.

Entre las opciones, aseguró Archila, se encuentran el programa “Formalizar para sustituir”, a cargo de la Agencia Nacional de Tierras; proyectos de piscicultura, a cargo del Ministerio de Agricultura; y el programa (Familias) Guardabosques, un rezago de la política de consolidación territorial implementada por el Estado antes de la firma del acuerdo de paz, que, según el Consejero, aún existe en el municipio de Tierralta, Córdoba.

En el Acuerdo de Paz, no obstante, quedó consignado que el PNIS sería “una solución sostenible y definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito y a todos los problemas asociados a ellos en el territorio”.

De acuerdo con cifras de UNODC, al 26 de septiembre de este año la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos registraba 97.084 familias inscritas, que agrupan cultivadores; campesinos que no tienen cultivos ilícitos, pero se encuentran en zonas afectadas por el narcotráfico; y recolectores que venden su mano de obra en las áreas de cultivos ilícitos. Estas familias se sitúan en 55 municipios de 15 departamentos del país, donde se concentra el 66 por ciento de la hoja de coca sembrada en el país, según monitoreos con corte a diciembre de 2017.

De hecho, en agosto pasado, en su último informe sobre el estado de la implementación del acuerdo de paz, el Instituto Kroc consignó sobre el PNIS: “Es importante resaltar que por primera vez un programa de sustitución de cultivos busca ser una política robusta de gobierno (se espera que de Estado) y no un experimento aislado y de corta duración como sucedió en experiencias anteriores de sustitución. Asimismo, es la primera vez que un programa de este tipo llega a los núcleos históricos de producción de coca que se encuentran en las zonas de influencia histórica de las Farc”.

El buen recibimiento que tuvo la creación del PNIS entre la academia, los campesinos cocaleros y la comunidad internacional se debe a que es el primer programa que aborda la sustitución de manera integral, es decir, como un proceso gradual integrado a una reforma rural, acompañado de medidas para garantizar la seguridad alimentaria y de un tratamiento penal diferenciado.

Francisco Jácome, directivo del Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera, una comunidad duramente golpeada por los fracasos de la sustitución, preguntó públicamente: “El doctor Archila dice que hay otras alternativas. ¿Será que ya se socializaron? ¿Será que las comunidades van a acoger esas otras alternativas? Porque este es el mejor programa para las familias y si hay otros, pues deberán ser mejores que el PNIS”.

Una tercera afirmación del Alto Consejero es que el Programa tiene dos “enemigos”, uno de los cuales es “la impaciencia”. Al respecto, explicó que “el PNIS está pensado a 15 años para poder recuperar los territorios”, tal como está contemplado en el Acuerdo, que otorga ese plazo para la materialización de la reforma rural.

Aunque así se pactó en La Habana, la situación de municipios como Tumaco parece requerir respuestas inmediatas, no sólo por el tamaño de los cultivos ilícitos, sino también por la existencia en el territorio de grupos armados ilegales y poderosas redes de narcotraficantes que generan presión sobre los líderes que abanderan el PNIS. La defensa del Programa le costó la vida al dirigente del Alto Mira José Jair Cortés, asesinado en octubre de 2017, pocos días después de la masacre de El Tandil. (Leer más: El de José Jair Cortés, otro asesinato anunciado en Tumaco)

Mayor coordinación

A la par de la visita del Alto Consejero Archila a Tumaco, la Defensoría del Pueblo difundió un documento de análisis sobre la fase inicial del PNIS y su implementación en el que hace diversas consideraciones, teniendo en cuenta lo que sus funcionarios observan en las diferentes regiones del país y lo que las comunidades les reportan.

Uno de los primeros temas que aborda este análisis es la tensión que existe entre la sustitución voluntaria y la erradicación forzosa. De acuerdo con evidencias expuestas por esta agencia del Ministerio Público, “los operativos de erradicación forzosa avanzan a un ritmo más acelerado que los programas de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito”.

De acuerdo con la Defensoría, “mientras que el Ministerio de Defensa logró alcanzar las proyecciones estimadas para la vigencia 2017, la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos no logró la meta de sustituir voluntariamente 50.000 hectáreas en el primer año de implementación del PNIS”.

En el informe de análisis se consigna que “la ejecución acelerada del programa de erradicación forzosa en territorios que registran la celebración de Acuerdos Colectivos y Regionales de Sustitución Voluntaria ha generado tensiones en los territorios, a tal punto que se han presentado confrontaciones con la fuerza pública, movilizaciones y protestas sociales”. Departamentos como Antioquia, Cauca, Caquetá, Guaviare, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo y Vichada han sido los más afectados por estas tensiones.

Otra de las preocupaciones expresada por la Defensoría del Pueblo es que esa confluencia de lo forzado y lo voluntario “conduce a la pérdida de confianza ciudadana en las instituciones que lideran y participan en el diseño e implementación de los PNIS”. (Leer más en: Tumaco, atrapado entre sustitución y erradicación de cultivos ilícitos)

Si bien el Ministerio de Defensa ha alegado que la erradicación forzosa se aplica a “cultivos industriales”, para la Defensoría hay una situación crítica: “a la fecha no se ha definido un indicador que permita determinar en qué casos se está en presencia de pequeñas extensiones de cultivos de uso ilícito o ante la presencia de plantaciones industriales”.

En ese sentido, la agencia del Ministerio Público planteó la necesidad de “fortalecer la armonización entre la estrategia de erradicación forzosa y la de sustitución voluntaria”, teniendo en cuenta lo pactado en el Acuerdo de Paz con la extinta guerrilla de las Farc, que considera que los programas de erradicación forzosa debe aplicarse de manera residual para los pequeños cultivadores “y solo debe entrar en operación cuando se configure alguna de las siguientes causales: (i) que no existan condiciones para el diálogo; (ii) que no medie intención de sustituir los cultivos de uso ilícito; o (iii) que se verifique un incumplimiento de los compromisos adquiridos por los beneficiarios”.

El análisis de avance del PNIS precisa, además, que, de acuerdo con información aportada por el Ministerio de Defensa, no se evidencia “una estrategia de articulación con entidades como la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, encargada de garantizar la seguridad alimentaria de las familias campesinas que son objeto de los métodos empleados para erradicar forzosamente los cultivos de uso ilícito”.

Destaca también el informe de la Defensoría las graves condiciones de seguridad que padecen las comunidades que habitan en áreas cultivadas con hoja de coca para uso ilícito. “En la actualidad continúan presentándose riesgos a la vida e integridad de la población rural que se ha vinculado en la estrategia de sustitución voluntaria, como consecuencia del actuar de grupos armados ilegales que hacen presencia en los territorios”. (Leer más en: Zonas cocaleras, las de mayor riesgo para la vida de los líderes sociales)

Lo anterior, según el análisis de seguimiento, “pone de presente la necesidad de fortalecer los protocolos de seguridad para garantizar la protección de los territorios y comunidades intervenidas con los programas de sustitución y erradicación de cultivos de uso ilícito. Ello implica robustecer la capacidad de coordinación a través del Puesto de Mando, Coordinación y Seguimiento para la erradicación de cultivos de uso ilícito, liderado por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional”.

En dicho espacio, plantea la Defensoría, “se requiere fortalecer los procesos de producción e intercambio de información para disponer de insumos confiables que faciliten la toma de decisiones, la generación de alertas tempranas y la capacidad de reacción ante situaciones que amenacen la efectividad de los derechos a la vida, integridad y seguridad personal de las comunidades, líderes sociales y defensores de derechos humanos”.

Un segundo informe difundido la semana pasada, esta vez por UNODC, ratificó, con cifras actualizadas a septiembre 26 de este año, algunas de las apreciaciones consignadas en el informe de la Defensoría del Pueblo. Los análisis de esta agencia de Naciones Unidas surgen luego de evaluar las visitas a 87.431 familias durante 170 misiones de monitoreo a zonas donde está siendo aplicado el PNIS. (Descargar documento)

Una de las primeras cifras que arrojó este monitoreo es que en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos se han erradicado de forma voluntaria y asistida un total de 30.265 hectáreas de cultivos ilícitos, una cifra menor a la reportada por el Ministerio de Defensa en erradicación forzada, que supera las 50 mil hectáreas.

De otro lado, UNODC registra en su informe que hay 3.870 hectáreas reportadas por las comunidades que sus equipos en terreno no han podido verificar debido a restricciones de seguridad, razón por la cual el proceso está bajo la responsabilidad de la Fuerza Pública en veredas de los municipios de El Retorno, Miraflores (Guaviare) y Puerto Concordia y Tumaco (Nariño).

Soluciones del gobierno Duque

Ante el cúmulo de dificultades encontradas, el Alto Consejero Archila anunció en el puerto nariñense un paquete de soluciones para “estabilizar” el PNIS.

La que generó más preocupación es la suspensión de la vinculación de personas al Programa, que a la fecha ha asumido compromisos con 132 mil familias, 97 mil de ellas vinculadas de manera individual y el resto de manera colectiva. Al respecto, Archila declaró: “Sería absolutamente irresponsable que nosotros saliéramos en otra campaña para vincular a este proceso de sustitución un ‘montonón’ de familias para las cuales no existen recursos. Entonces, la respuesta es que vamos a cumplirle con este programa a las familias que ya tenemos y vamos a trabajar muy duro para darles alternativas distintas a las familias que quieran entrar en sustitución voluntaria con otros programas”.

Archila también anunció la revisión de los casos de las 12.399 personas que, según el gobierno nacional, están suspendidas por “inconsistencias en documentos aportados, información incompleta de los vinculados, falta de documentación y errores en la clasificación de población beneficiaria”, todo lo cual ha derivado en derechos de petición y tutelas.

Otra respuesta tiene que ver con el suministro de asistencia técnica para los proyectos productivos. Para ello, el funcionario se comprometió a contratar un operador para 3.141 familias de las más de 67 mil 500 que hacen falta por recibir asistencia, según UNODC. Además, aseguró que el gobierno nacional contratará “una unidad técnica con conocimiento logístico para disminuir los tiempos en los procesos contractuales”.

Al respecto, el Alto Consejero reconoció las dificultades que ha enfrentado el nuevo gobierno en materia logística: “El Programa requiere de una secuencia de actividades muy disímiles. Hay que coordinar con el banco y con el Ministerio de Hacienda para que llegue la plata, después de eso hay que hacer las contrataciones y encargarse de que la asistencia técnica llegue, hay que mirar quién va a verificar el estado de los suelos, contratar las plántulas y las semillas, el transporte para que esas semillas lleguen. Si ustedes piensan eso desde la frontera con Venezuela hasta Tumaco, para casi 100 mil familias, esto es una operación como de Servientrega, multiplicada a la 120 mil”.

Las soluciones, sin embargo, sólo le apuntan a avanzar tímidamente en la fase inmediata del PNIS, consistente en la erradicación, la entrega de subsidios y la implementación de pequeños proyectos. Aún están en veremos el resto de las soluciones al problema de los cultivos de uso ilícito contempladas en el acuerdo de paz, relacionadas con el diseño e implementación de los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA) en articulación con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).

Más allá de subsidios

Lejos de ser un programa para entregar subsidios, el PNIS se pensó en el acuerdo de paz como un componente de la reforma rural integral, en el entendido de que para resolver el problema de los cultivos de uso ilícito se requiere superar la pobreza rural y transformar los territorios.

En dicha tarea se le otorgó un papel clave a los PISDA, pensados como el resultado de un proceso de participación local para definir transformaciones relacionadas con la Reforma Rural Integral y para crear un Plan de Atención Inmediata (PAI), que debería incluir proyectos productivos de corto y largo alcance, así como guarderías rurales, dotación de comedores escolares, acceso al trabajo y alimentación para personas de la tercera edad.

En su último informe de seguimiento, el Instituto Kroc consignó que de las 14 disposiciones con que cuentan los PISDA, se ha iniciado la implementación de cinco y nueve se encuentran en un estado de “implementación mínima”. Por eso, declaró que “la estrategia de largo plazo contemplada en los PISDA apenas avanza en su etapa de diseño”.

Para comunidades como las de Tumaco, el desarrollo social y las obras de infraestructura prometidas en el PNIS no sólo son urgentes, sino que hacen parte parte de una deuda histórica que el Estado tiene con el territorio.

En palabras de Jeison Pineda, dirigente de la Asociación de Consejos Comunitarios y Organizaciones Étnico Territoriales de Nariño (Asocoetnar): “Lo que nosotros necesitamos es una sustitución por cultivos lícitos y una inversión en el campo agrario y pesquero. Pero también necesitamos que llegue la línea completa: producción, garantías, transformación y comercialización”. Y agregó: “El problema del Pacífico nariñense es un problema social, del abandono que ha tenido de parte del Estado, que no se resuelve con el tema militar, sino con vivienda digna, acueducto, saneamiento básico, educación, salud”.

Pineda aseguró que en las subregiones Telembí y Sanquianga, donde trabaja Asocoetnar, varias comunidades han firmado preacuerdos con el gobierno para la sustitución, pero ni siquiera han recibido los primeros subsidios.

La preocupación de las comunidades porque el PNIS se reduzca a la entrega de dineros ha generado profundas discrepancias por parte de los indígenas Awá de Tumaco, al punto que se declararon al margen del Programa hasta tanto el gobierno nacional no inicie las obras de infraestructura. Así lo explica Juan Edgardo Pai, dirigente de la Unidad Indígena del Pueblo Awá (Unipa): “Para nosotros los proyectos productivos no van a tener ningún impacto, en el sentido de que nuestra población ha sido excluida durante mucho tiempo: no tiene vías de comunicación, carreteras, puentes, electrificación. Primero necesitamos innovar en eso, para luego tocar el tema de los cultivos de uso ilícito”.

Para resolver las diferencias, durante el 2017 las autoridades Awá le insistieron infructuosamente al gobierno nacional que financiara un proceso de consulta interna y mantuviera un espacio de interlocución para definir las prioridades del Programa. Al respecto, Pai recuerda: “El gobierno dijo: ‘Aquí no hay plata para eso y no hay nada que consultar, porque ya está el Acuerdo de Paz y eso es para todos’. Además de eso, el gobierno dice que no se sienta a dialogar con la gente porque los cultivos que tienen son ilícitos, a lo que nosotros respondemos que es deber del Estado hacer las vías, independientemente de la coca”.

Los indígenas del Cabildo Mayor Awá de Ricaurte (Camawari), representados en el foro por Jaime Caicedo, también expresaron que el gobierno se ha negado a discutir con ellos propuestas para adaptar la implementación del PNIS a las necesidades del territorio.

Teniendo en cuenta el estado del Programa, Pedro Arenas, director del Observatorio de Cultivos y Cultivadores Declarados como Ilícitos (Occdi), del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz), expresó que los subsidios y los proyectos productivos “no son el PNIS ni el punto uno del Acuerdo. No podemos resolver el tema de los cultivos si no abordamos de fondo el tema de la reforma rural integral, y no podemos evaluar el programa en cuántas hectáreas se han arrancado, sino en cuánto desarrollo se ha hecho en las comunidades”.

Otro componente relevante del PNIS es el de seguridad en el territorio, sobre el que ha habido pocos avances. Al respecto, el Alto Consejero Archila reconoció como una dificultad la falta de socialización de los acuerdos colectivos con la Fuerza Pública.

Consultado por VerdadAbierta.com sobre el futuro de los PISDA, Archila aseguró que en los primeros meses de 2019 el gobierno va a “utilizar las facultades que nos proporcionará el Plan Nacional de Desarrollo para hacer una sola hoja de ruta de planeación que articule los PISDA y los PDET”. Aunque el alto funcionario pide “paciencia”, las deudas en materia de desarrollo son de larga data y las demoras en la implementación han empezado a deteriorar la confianza que las comunidades depositaron en el Acuerdo de Paz.