Resolver de manera integral lo que ha sido considerado el “combustible de la guerra” exigirá varias estrategias, más allá de lo establecido en La Habana, para reducir de manera significativa los efectos de este flagelo. Tercera entrega de cinco artículos de análisis sobre los puntos acordados entre el gobierno nacional y la guerrilla de las Farc.
La esperanza de cientos de campesinos dedicados al cultivo de hoja de coca para uso ilícito es que por fin el Estado llegue de manera integral a atender sus necesidades básicas. Foto: archivo Semana.El problema de las drogas ilícitas en Colombia tiene múltiples caras, todas muy complejas, y así lo entendieron los negociadores del gobierno nacional y la guerrilla de las Farc cuando incluyeron el tema en la agenda a través de la cual se pretendía ponerle fin a la confrontación armada de ese grupo alzado en armas contra el Estado.
Diversos sectores sociales, políticos y económicos coinciden enadvertir que éste ha sido el “combustible de la guerra”, de ahí la necesidad de buscar soluciones concretas y viables para alcanzar una paz estable y duradera. Tanto el gobierno nacional como las Farc consideraron que, sin resolver el problema de la producción, comercialización y consumo de sustancias ilícitas, no era posible lograr ese objetivo; por ello estimaron necesario “encontrar una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas, incluyendo los cultivos de uso ilícito y la producción y comercialización de drogas ilícitas”.
El acuerdo se centra en tres puntos: La sustitución voluntaria de cultivos; el impulso de programas de prevención del consumo y salud pública; y la solución al fenómeno de la producción y la comercialización de narcóticos.
En su conjunto, ofrece una visión distinta a la que se venía aplicando en el país, centrada en la criminalización de los dos eslabones más débiles de la cadena: el campesino cultivador y el consumidor, y siendo poco efectiva en el combate contra aquellos sectores, legales e ilegales, que realmente se benefician con el tráfico de drogas.
El acuerdo plantea la creación de un entramado institucional con participación de las Farc y de las comunidades para enfrentar el flagelo de las drogas ilícitas y alcanzar los objetivos propuestos en La Habana. De hecho, su implementación, por lo menos en una etapa experimental, comenzó el pasado 10 de julio en el municipio de Briceño, norte de Antioquia, donde ha sido histórica la siembra de hoja de coca para uso ilícito.
En esta población se instaló una mesa de trabajo integrada por representantes de las comunidades, las autoridades locales, el gobierno nacional y de las Farc. Lo que se pretende allí, según la Presidencia de la República, es construir de manera “conjunta, participativa y concertada” un plan de sustitución y desarrollo alternativo que implica la adopción de compromisos claros por parte de las instituciones estatales, los campesinos cultivadores y la guerrilla para erradicar los sembradíos ilegales de manera voluntaria a la vez que el Estado atiende las necesidades más apremiantes de la población.
en aquellas zonas rurales”.
Briceño, ante el reto de construir paz sin cultivos ilícitos
“Históricamente las Farc no solo han sido un obstáculo para la erradicación de cultivos ilícitos, sino que han sido grandes promotores de su propagación”, aseveró Rafael Pardo, alto consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad durante el anuncio del plan piloto para Briceño. “A partir de este nuevo acuerdo, cambiarán su rol y se convertirán en promotores de la erradicación de la siembra de coca y de la siembra de nuevos alimentos que generen desarrollo
La peor cara
El acuerdo tiene un fuerte énfasis en la participación de las comunidades en el diseño de mecanismos de intervención de los cultivos, con lo que se espera desactivar la constantes protestas que genera la erradicación forzada sin programas alternos efectivos. Foto: archivo Semana.El acuerdo con las Farc sobre la solución a las drogas ilícitas llega en un momento de crecimiento del área sembrada con hoja de coca en el país, si se toman como referencia las cifras de la Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés). De acuerdo con esta agencia, el área sembrada pasó de 69 mil hectáreas en 2014 a 96 mil hectáreas a diciembre de 2015, lo que significa un incremento del 39 por ciento.
El aumento del área sembrada se da cuando se tienen en el país por lo menos tres escenarios de negociación que abordan el tema de los cultivos de uso ilícito: La Habana con las Farc; la Cumbre Agraria con movimientos campesinos; y negociaciones directas con cultivadores de hoja de coca y administraciones locales.
¿Por qué entonces el incremento? Según la UNODC se debería a que las comunidades comprometidas en esta actividad ilegal encontraron nuevos incentivos. En su análisis, plantea cuatro aspectos: un fuerte incremento en los precios que recibe por el kilo de hoja de coca, que pasó de 2.150 pesos en 2014 a 3.000 pesos en 2015; una reducción en el riesgo debido a la suspensión de la aspersión aérea y la posibilidad de evitar la erradicación manual mediante bloqueos a la fuerza pública; un posible incremento de las expectativas para recibir beneficios como contraprestación por la eliminación de los cultivos de coca; y algunos aspectos coyunturales como la crisis del petróleo en Catatumbo, la sequía en Antioquia y sur de Bolívar, así como una reducción general de los esfuerzos en desarrollo alternativo en todo el país.
Las mediciones de UNODC arrojan que los departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo, Caquetá y Norte de Santander “constituyen el principal reto para enfrentar el problema de la producción de cocaína”. En estas regiones se concentra el 81 por ciento de los cultivos de hoja de coca y se presentaron los mayores incrementos, pasado de 63 mil hectáreas a 86 mil hectáreas; además, “existen condiciones de vulnerabilidad muy fuertes que limitan las alternativas de intervención y facilitan el accionar de grupos armados al margen de la ley”.
Otro de los aspectos más preocupantes destacados por UNODC en su último informe, divulgado en julio pasado, es el aumento de la siembra de hoja de coca en territorios de comunidades étnicas, lo que se convierte en “una amenaza para la diversidad biológica y cultural de Colombia”. De acuerdo con sus mediciones, el área cultivada en los resguardos indígenas se incrementó en 52%, al pasar de 7.799 hectáreas en 2014 a 11.837 hectáreas en 2015; y en zonas de comunidades afros fue del 51% frente a lo reportado en 2014, al pasar de 10.626 hectáreas a 16.030 hectáreas.
Uno de los aspectos que estaría estimulando el alza de precios de la hoja de coca y de la pasta base es el reacomodo de grupos armados ilegales ante la salida de las Farc del negocio. Con base en entrevistas realizadas a cultivadores en Putumayo, Caquetá y Catatumbo, UNODC conceptúo que “los grupos armados ilegales que ejercen el control del mercado de coca en estos territorios han dado libertad a los cultivadores para vender su producción a otros actores en la zona; esta situación podría dar lugar a un dinamismo en los mercados locales donde el precio se configura como un incentivo que estimula el acopio de la producción en un comprador determinado”.
De otro lado, si bien UNODC no afirma de manera categórica que el incremento está asociado a una dinámica internacional de consumo, si expresa su preocupación porque “existen claras señales de un incremento del consumo en Colombia yAmérica Latina”, lo que incide en la oferta y la demanda de sustancias ilícitas, en particular de clorhidrato de cocaína.
Esas señales provienen, según esta agencia internacional, de una tendencia al “aumento de los focos de expendio de drogas en las ciudades pequeñas e intermedias”, lo que, a su juicio, “está transformando la dinámica del mercado de la coca, de un país con vocación exclusivamente exportadora a un país exportador-consumidor, lo que implicaría un aumento de la demanda interna, cambios en las estrategias de las unidades de comercialización y diversificación de productos”.
El rostro de la negociación
El presidente Juan Manuel Santos ha sido reiterativo que la aspersión aérea no será aplicada a los cultivos de hoja de coca, en respuesta a quienes insisten que sí para reducir las áreas sembradas. Foto: archivo Semana.Tras 18 meses de conversaciones, el gobierno nacional y la guerrilla de las Farc suscribieron en La Habana el comunicado conjunto N. 36, fechado el 16 de mayo de 2014, a través del cual informaron que habían logrado un acuerdo sobre el punto cuatro de la agenda de negociaciones, rotulado como “Solución al problema de las drogas ilícitas”. El pasado lunes, esta decisión fue ratificada en Cartagena.
Lo que se pretende una vez comience la implementación de lo acordado es presentar “alternativas que conduzcan a mejorar las condiciones de bienestar y buen vivir de las comunidades —hombres y mujeres— en los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito; que aborde el consumo con un enfoque de salud pública y que intensifique la lucha contra las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico”.
Adicionalmente, se suscribierondos compromisos para fortalecer este punto: de un lado, el gobierno nacional intensificará y enfrentará “de manera decidida la lucha contra la corrupción en las instituciones causada por el problema de las drogas ilícitas, y de liderar un proceso nacional eficaz para romper de manera definitiva cualquier tipo de relación de este flagelo con los diferentes ámbitos de la vida pública”.
Del otro lado, la guerrilla de las Farc contribuirá “de manera efectiva, con la mayor determinación y de diferentes formas y mediante acciones prácticas con la solución definitiva al problema de las drogas ilícitas, y en un escenario de fin del conflicto, de poner fin a cualquier relación que, en función de la rebelión, se hubiese presentado con este fenómeno”.
La base de este acuerdo es el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), que el gobierno se comprometió a crear una vez comience la implementación de los acuerdos. Se dispuso que esté en cabeza de la Presidencia de la República, “en coordinación con las autoridades departamentales y municipales y tendrá un carácter civil”.
Una de las características del PNIS es el proceso de planeación participativa dado en el acuerdo, que pretende garantizar la participación “activa y efectiva de las comunidades […] en el proceso de toma de decisiones y en la construcción conjunta de las soluciones”. Tal como se viene experimentando en Briceño, en esos escenarios habrá una participación directa de miembros de las Farc.
En ese sentido, se estableció que ese plan promueva “la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito mediante el impulso de planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo”.
Otro de los aspectos fundamentales del PNIS es que se articulará con lo acordado en la Reforma Rural Integral pactada con las Farc, lo que permitirá “la generación de condiciones que les permitan a las y los cultivadores de cultivos de uso ilícito tener oportunidades para desvincularse definitivamente de esa actividad”. En ese sentido, a quienes estén dedicados a las actividades ilícitas también los cobijarán programas de vivienda, acceso y formalización de la propiedad rural, asistencia técnica, estímulos a la economía solidaria, generación de ingresos y provisión de bienes y servicios públicos, entre otros.
Dado que la base de este acuerdo es la sustitución voluntaria, prevé que en aquellas zonas donde no se logre un consenso con las comunidades el gobierno nacional procederá a la erradicación, “priorizando la erradicación manual donde sea posible, teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente y el buen vivir”.
Con respecto a la situación jurídica de los pequeños cultivadores de hoja de coca, se estableció un periodo de gracia de dos años a partir de la entrada en vigencia del acuerdo para que estos renuncien de manera voluntaria, individual o comunitariamente, a su actividad ilícita y en contraprestación el Estado renuncia “al ejercicio de la acción penal”.
Frente a cómo atacar el problema del consumo, cada vez más alto, según lo sugirió la UNODC, se planteó la creación del Programa Nacional de Intervención Integral frente al Consumo de Drogas Ilícitas a través del cual se articularán las instituciones con “competencia en la materia y coordinar un proceso participativo de revisión, ajuste y puesta en marcha de la política frente al consumo”.
Ese programa será complementado con el Sistema Nacional de Atención a las Personas Consumidoras de Drogas Ilícitas, cuyo objetivo central será el de mejorar “la atención a los consumidores y las consumidoras que requieran de tratamiento y rehabilitación de manera progresiva”, así como el de diseñar “acciones complementarias de rehabilitación e inserción social con enfoque de género”.
Se pretende, en esencia, reformular, también con enfoque participativo, toda la política frente al consumo de sustancias sicoactivas y se generen nuevos enfoques basados en la “promoción en salud, prevención y superación del consumo, así como en la mitigación de riesgos y daños”, teniendo en cuenta especificidades y necesidades de focalización según grupos de edad, género, condición socioeconómica y ubicación geográfica”.
Ante al tema de la solución al fenómeno de la producción y la comercialización de narcóticos, el acuerdo parte del reconocimiento de que es un problema trasnacional, por tanto, supone una acción interna y externa, coordinada con la comunidad internacional, para buscarle soluciones.
Asimismo, se planteó el reto de esclarecer la “relación entre producción y comercialización de drogas ilícitas y conflicto, incluyendo la relación entre el paramilitarismo y el narcotráfico, y la disposición de todos y todas de contribuir a ese esclarecimiento”, asunto en que las Farc mostraron su voluntad de aportar información.
Para hacer una intervención más efectiva del problema de la producción y la comercialización de drogas ilícitas, se establecieron varias acciones a partir de una nueva estrategia política criminal que avance de manera paralela a la lucha integral contra la corrupción. El propósito es concentrar la capacidad institucional en “la investigación, judicialización y sanción de los delitos asociados a cualquier organización o agrupación criminal relacionados con la producción y comercialización de drogas ilícitas”, lo que incluye el lavado de activos, medidas efectivas a la extinción de dominio y control de insumos.
La cara de la incertidumbre
Por años, las Farc nutrieron sus arcas para la guerra con el negocio de la coca. Así lo reconocieron en los acuerdos y están dispuestas a participar de manera activa en los programas de sustitución. Foto: archivo Semana.Lo acordado en materia de drogas ilícitas un alto nivel de incertidumbre en su ejecución, entre otras razones porque dependen de la voluntad política del Estado. Cabe destacar que buena parte de las medidas adoptadas en el documento firmado entre el gobierno nacional y las Farc ya se han aplicado desde 1985, cuando comenzaron a desarrollarse estrategias de desarrollo alternativo con proyectos de sustitución de cultivos en el sur de Cauca.
A partir de ese momento se desataron varias iniciativas focalizadas en departamentos plagados de hoja de coca para uso ilícito auspiciadas por programas de agencias multilaterales a través de las cuales se pretendía combatir los cultivos y, además, contribuir a una mejor calidad de los campesinos.
Asimismo, en el documento CONPES 3218 de 2003 se establecieron los lineamientos sobre el programa de desarrolloalternativo con los cuales se pretendía generar las condiciones y oportunidades desde la legalidad para generar empleo productivo y sostenible en el campo recurriendo a tres componentes: a) proyectos productivos y de generación de ingresos; b) programa de Familias Guardabosques; y c) fortalecimiento institucional, desarrollo social y monitoreo.
Adicional a ello, se apeló a mecanismos coercitivos como la aspersión aérea y la erradicación manual forzada, sin que a la par llegaran programas efectivos de sustitución de cultivos, y su fracaso fue evidente, al punto que el presidente Santos lo reconoció.
“¿Podemos decir que ganamos esta guerra? ¿Podemos decir –al menos– que la vamos ganando? La respuesta –infortunadamente– es no. No la hemos ganado y tampoco la vamos ganando”, admitió en la XXX Sesión Especial de la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas, realizada en New York el 16 de abril pasado.
Pedro Arenas, director del Observatorio de Cultivos Ilícitos de Indepaz, advierte que hay otras presiones sobre la implementación de este acuerdo que proviene del mercado global de drogas, el rostro más complejo del negocio, porque es en el ámbito internacional donde se transan las sustancias ilícitas y sus acciones impactan, por ejemplo, en precios a los cultivadores. Si sube el dólar mejoran la rentabilidad ilícita.
Esa relación de Colombia con el escenario internacional tiene otro aspecto que afecta al país es la cercanía, según Arenas, con el principal consumidor de cocaína que es Estados Unidos, a donde llega la mercancía a través de Centroamérica; pero también es vecina de Brasil, desde donde se envía droga a África, camino a Europa.
Otro de los graves problemas que resalta Arenas es el aumento del consumo en el vecindario regional. “Brasil, Argentina y Chile pasaron de ser puertos de embarque a convertirse en consumidores”, afirma este especialista, lo que favorece a Colombia por su cercanía a estos países.
Además, le suma un aspecto preocupante, reseñado por UNODC: el aumento del consumo interno. “Tenemos que revaluar el concepto expresado en el pasado en algunas regiones donde se decía ‘aquí la producimos, pero no la consumimos”. Y pone como ejemplo poblaciones como Puerto Asís y Mocoa, en Putumayo, donde, según él, se consume “un ripio de porquería de la pasta base que se mezcla con cualquier cosa”. Situaciones como esas, se extienden a departamentos como Meta y Caquetá.
Para este conocedor en terreno del tema de los cultivos ilícitos, afrontar de manera integral la tarea de la sustitución implica revisar el ordenamiento territorial, las políticas socioambientales, la tenencia y el uso de la tierra, y la mirada a corto plazo de la intervención estatal. “La apuesta debe ser por la reconversión de la zona rural y la superación de la pobreza”, precisa Arenas.
En ese sentido, cabe destacar los análisis de Juan Carlos Garzón, investigador asociado de la Fundación Ideas para la Paz. En uno de sus documentos, asevera que se debe “abordar con pragmatismo el proceso de modernización del Estado, evitando el simplismo de los subsidios, así como el dogmatismo que ha acompañado las discusiones sobre la transformación del campo. Ni la titulación es la receta mágica para resolver los problemas del agro, ni la urbanización de la población rural la vía por la cual el país transitará al desarrollo”.
A juicio de Garzón, el Ejecutivo debe asumir dos tareas: de un lado “definir claramente las responsabilidades al interior del Estado, desplazando el centro de gravedad del Ministerio de Defensa a las instituciones que tienen la capacidad de intervenir en el desarrollo rural”.
Y de otro lado, debe redefinir el presupuesto y su destinación, a su juicio hay que “romper la asentada práctica de que la mayoría del dinero se quede en la burocracia y los consultores, mientras que las comunidades afectadas reciben apoyo a cuenta gotas”, así como de revaluar “la fórmula de subsidios a cambio de no siembra” porque a su criterio “es insuficiente”.
A Arenas le preocupan aquellos territorios donde confluyen más grupos armados ilegales, como el Catatumbo, Chocó y Nariño. La pregunta que se hace es, “qué va a pasar con los otros interesados en el negocio”. A su juicio, este acuerdo “es aplicable en algunas partes del país, solo donde hay Farc”.
Narcotráfico, interrogante que acuerdos no logran resolver
Queda la incertidumbre de qué va pasar donde está la guerrilla del Eln, que ya hace parte del negocio, como en varias regiones del Chocó, las llamadas ‘Autodefensas Gaitanistas de Colombia’ y grupos menos fuertes, pero con alta incidencia en el tráfico de drogas. A juicio de Garzón, el reto para el Estado “no solo consiste en “asfixiar” la presencia de los grupos criminales con intervenciones estratégicas e inteligentes, sino en oxigenar a las regiones con la presencia integral de las instituciones y el acceso a bienes públicos”. (Leer más aquí)
Con respecto al tema del consumo, expertos le explicaron a VerdadAbierta.com que el acuerdo no trae muchos aspectos novedosos y está más en la línea que pregona el gobierno nacional, de insistir en una mirada desde la salud pública, que las Farc, que poco saben del tema por su desconexión con el mundo urbano.
Uno de los asuntos que no quedó claro en el acuerdo es el fututo de los jóvenes microtraficantes en las ciudades, quienes llegan al negocio empujados por la situación de pobreza y exclusión social, tal como les pasa a los campesinos.
“Lo más crítico del acuerdo es que no tiene componente urbano. ¿A estos chicos se les va tratar como miembros de grupos criminales?”, se pregunta una conocedora del tema que solicitó la reserva de su nombre. A su juicio, no tendrán tratamiento diferencial y se puede prestar para generar una mayor criminalización en las ciudades que, de hecho, ya viene ocurriendo, asociándolos de manera errónea, en muchos casos, a integrantes de organizaciones criminales, cuando no lo son.
A respecto, estudios del centro de investigación DeJusticia indican que las “las personas que son encarceladas por delitos de drogas tienden a ser mujeres y hombres que, por situación de necesidad económica, entran al mercado de drogas a participar como eslabones débiles en las tareas de más bajo rango pero de más alto riesgo, sin tener conocimiento de cómo funcionan las redes de tráfico, sin un vínculo claro o directo con las cabezas de las organizaciones delictivas y, en la mayoría de los casos, sin incurrir en delitos violentos”. (Descargar estudio)
El fin de la confrontación con Las Farc plantea para Garzón la posibilidad de que el Estado se mire al espejo y reconozca sus limitaciones; además, “podría ser esta la oportunidad para avanzar en las reformas que han estado estancadas, a la sombra de un sistema político que ha tenido como coordenadas la confrontación bélica. Transitar por este camino, requiere poner fin a la guerra contra las drogas y cerrar las brechas entre el país urbano y las regiones que han soportado el peso de la confrontación armada y la exclusión”.
