Aunque las cifras de esta iniciativa, surgida tras el Acuerdo de Paz con las Farc, registran 58.778 familias, de las cuales ya han recibido desembolsos 31.315, los retrasos en la asistencia técnica y el otorgamiento de tierras a los labriegos ponen en riesgo su continuidad. Desde el sur del país también llegan duros cuestionamientos.
“A tres meses de que termine el mandato del presidente Juan Manuel Santos, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) enfrenta importantes rezagos que comprometen la sostenibilidad del proceso de sustitución”. Esa es la principal conclusión que arroja el informe En qué va la sustitución de cultivos ilícitos, la implementación, los rezagos y las tareas pendientes, elaborado por la Fundación Ideas para la Paz (FIP), centro de pensamiento que viene haciéndole seguimiento a esta iniciativa desde su inicio.
El objetivo final de la sustitución de cultivos ilícitos, más allá de arrancar las matas de hoja de coca y así reducir las hectáreas de los sembradíos, es generar las condiciones que permitan el tránsito de una economía ilegal hacia una economía campesina, legal y rentable. Y en ese sentido, la FIP identifica serios rezagos en la implementación de aspectos que son fundamentales para lograr dicha transición como la asistencia técnica, la reforma rural que permita el acceso a tierra a los campesinos cocaleros y el mejoramiento de infraestructura (tales como carreteras).
Lo que advierten los investigadores de la FIP es que buena parte de los pendientes del programa, que nació del Acuerdo de Paz firmado con las Farc el 24 de noviembre de 2016 en Bogotá, los heredará el próximo gobierno, que se posesionará el 7 de agosto, con las preguntas e incertidumbres que ello genera en cuanto a su continuidad y sostenibilidad.
Si bien funcionarios del PNIS consultados por VerdadAbierta.com señalaron que desmontar toda la arquitectura institucional diseñada para implementar en terreno lo plasmado en el Acuerdo de Paz -entre ellos la sustitución voluntaria- es políticamente inviable, en cientos de veredas y corregimientos crece la incertidumbre ante la falta de avance en los compromisos adquiridos por el Ejecutivo.
A lo anterior se suma que, a la fecha, la Oficina en Colombia de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC) sólo ha certificado un total de 6.831 hectáreas de hoja de coca como “arrancadas por los campesinos adscritos al programa”.
Aunque las familias que se vincularon al PNIS reportaron 52.368 hectáreas de hoja de coca y UNODC censó 22.025, aún es difícil cuantificar cuántas hectáreas más realmente se han arrancado de manera voluntaria, pues esa agencia de Naciones Unidas ha tenido serias dificultades para realizar sus tareas de verificación por cuenta del deterioro del orden público. Bajo estas condiciones, la meta propuesta por el gobierno nacional de sustituir voluntariamente 50 mil hectáreas de hoja de coca antes del 31 de mayo se ve bastante lejana.
Asistencia técnica: gran rezago
Si bien la FIP destaca que no se puede realizar una evaluación general del PNIS, dado que la implementación se ha realizado con tiempos diferenciados en todas las regiones y que, por tanto, los avances varían dependiendo de la zona que se estudie, sí se observa un retraso generalizado en la prestación del servicio de asistencia técnica integral en los municipios donde se está haciendo sustitución voluntaria.
De acuerdo con lo establecido en el diseño del PNIS, este componente es fundamental para la implementación de los proyectos de seguridad alimentaria, como las huertas caseras, y aquellos denominados de “ciclo corto e ingreso rápido”, para los cuales hay un monto por cada familia de nueve millones de pesos. Es decir, sin la asistencia técnica los campesinos participantes del programa no pueden arrancar con la huerta casera ni mucho menos con los proyectos de ciclo corto. En pocas palabras: sin asistencia técnica no hay sustitución.
Según lo constatado por la FIP, a 31 de marzo del presente año unas 7.009 familias estaban recibiendo asistencia técnica en 8 de los 43 municipios donde se está llevando a cabo el PNIS, es decir, tan sólo el 11,4 por ciento del total de familias vinculadas al programa, cuya cifra asciende a 62.181 familias.
Tal como lo planteaba el PNIS, este componente avanzaría conforme se fuera entregando la ayuda de emergencia, en este caso el pago de 12 millones de pesos durante un año mediante pagos bimensuales. Pero hay municipios como Cumaribo (Vichada); Puerto Asís (Putumayo); y Briceño (Antioquia) donde ya se entregó la totalidad de las ayudas y aún no llega la asistencia técnica. Es decir, las familias de estos municipios llevan entre 6 y 12 meses sin recibir lo prometido.
Los paquidérmicos procesos de contratación del Estado parecen ser la razón principal del retraso. Sólo hasta finales de 2017, la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos abrió convocatoria para contratar a las organizaciones que prestarían asistencia técnica y si bien en febrero de 2018 los técnicos comenzaron sus recorridos por corregimientos y veredas, VerdadAbierta.com pudo contestar en el municipio de Briceño -uno de los primeros donde arrancó la sustitución voluntaria, pues inició en junio de 2016- que aún no se entregan semillas ni animales domésticos para el inicio de las huertas caseras. (Leer más en: Campesinos de Briceño temen que avance la maleza como sustituto de cultivos ilícitos)
Aunque el PNIS privilegió a organizaciones (públicas o privadas) que tuvieran arraigo y presencia en los territorios donde iban a prestar el servicio, como el caso de Asdesebri en Briceño (con trayectoria en este municipio), o Asopalcat en Tibú (con experiencia en el Catatumbo), aspecto que ha sido bien valorado por quienes realizan seguimiento a este programa, “en departamentos como Meta y Putumayo, la escogencia de las organizaciones ha generado tensiones entre las organizaciones sociales y las comunidades”, según consigna la FIP.
“Algunos líderes y miembros de Juntas de Acción Comunal reclaman que estos recursos deberían llegar a las familias sin ningún tipo de intermediación. Malas experiencias en el pasado, con operadores cuyos costos concentraron una parte importante de los recursos, generan desconfianza en la población”, agrega.
Acceso a tierra, gran interrogante
“El Pnis fue concebido como un componente de la reforma rural integral; sin embargo, en la práctica ha estado más cerca de una política antinarcóticos bajo el paraguas del desarrollo alternativo. Parte del problema es que, mientras la reforma rural no despegó, las presiones para disminuir los cultivos de coca han sido intensas”, advierte el centro de pensamiento. (Leer más en: La Reforma Rural Integral, a ‘fuego’ lento)
Al respecto, las cifras son dicientes: esa iniciativa se está implementando en 43 municipios del país y en tan sólo 11 de ellos se registran procesos de formalización de propiedad rural por parte de la Agencia Nacional de Tierras. Esto es: entrega de títulos a campesinos que llevan ocupando baldíos de la Nación por más de una década. En materia de entrega de nuevas tierras a campesinos que no tienen, el retraso es aún mayor.
Entre los factores que explicarían esta situación figuran la poca coordinación entre las entidades estatales responsables de la sustitución (PNIS), la construcción y el mejoramiento de infraestructura (Agencia de Renovación del Territorio -ART-) y la responsable de la reforma rural integral (Agencia Nacional de Tierras -ANT-), así como la poca disponibilidad presupuestal para la adquisición de nuevos predios.
En Briceño, Antioquia, uno de los primeros municipios del país donde se puso en marcha la sustitución voluntaria, VerdadAbierta.com pudo constatar el atraso de la ANT en la gestión y entrega de tierras a los campesinos, pese a que la misma entidad entregó, a finales de 2016, 136 subsidios para compra de tierras por valor de 86 millones de pesos.
“Pero esta es la fecha en que no se ha entregado una sola finca”, señaló un líder campesino de la vereda La Calera de este municipio. “Desde la misma ANT nos han dicho que no creen que antes de que finalice este año se pueda entregar algún predio. La verdad, nos sentimos engañados por el gobierno”.
Seguridad, “talón de Aquiles”
La FIP llama la atención sobre el deterioro de la seguridad donde se está implementando el PNIS. En su seguimiento, encontró que, en los 43 municipios intervenidos, los homicidios registraron un aumento del 57 por ciento durante los tres primeros meses de este año con respecto a igual periodo de 2017. Ello significa que la tasa de homicidios pasó de 38.5 a 52 homicidios por cada 100 mil habitantes.
Quienes están llevando la peor parte son los líderes del proceso de sustitución. “Según la Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam), desde 2017 han sido asesinados 31 pequeños cultivadores que se comprometieron y promovieron el Pnis. Además, la Defensoría del Pueblo ha identificado la participación en este programa como uno de los principales factores de riesgo para los líderes sociales”, reseña la FIP.
Lo anterior podría explicarse por el fortalecimiento de estructuras armadas que buscan copar zonas de cultivos ilícitos que en el pasado fueron dominios de las Farc. Ejemplo de ello es lo que sucede actualmente en los municipios de Cáceres y Tarazá, Bajo Cauca antioqueño. Allí, grupos armados herederos del paramilitarismo libran una guerra a muerte por controlar los extensos sembradíos de coca de la región, que hasta hace algún tiempo fueron regulados por el Frente 36 de las Farc. (Leer más en: La guerra se recicla en el Bajo Cauca antioqueño)
En esa disputa han intimidado a los campesinos cocaleros que han manifestado sus intenciones de participar en el programa de sustitución voluntaria. El asesinato de Miguel Pérez, miembro de la Coccam, ocurrido el 23 de octubre de 2017, evidenció que las amenazas iban en serio. Igual situación se registra en los departamentos de Cauca y Bolívar. Allí, la guerrilla del Eln se declaró abiertamente opositora a que los labriegos participen en esta iniciativa.
“Las posiciones que han tomado los grupos armados frente a la sustitución no son homogéneas. Un caso que ilustra esta situación es el departamento de Arauca, donde el Eln ha declarado objetivo militar a las personas que continúen sembrando coca. Posición distinta han asumido las cinco comisiones que operan en el Sur de Bolívar, adscritas al frente de guerra Darío Ramírez, las cuales están involucradas en el narcotráfico y han enviado mensajes a las comunidades para que no hagan parte del proceso de sustitución. También es relevante mencionar que hay zonas en donde las amenazas han bajado”, destaca la FIP.
¿Sustituir o erradicar?
“La sustitución es como el beso consentido y la erradicación es como el beso forzado”, describió Walter Aldana, quien estuvo al frente del PNIS en el departamento de Nariño, inicialmente, y luego en Cauca y quien, por razones internas, fue separado de su cargo a finales de febrero de este año.
Su carta de despedida, enviada a Eduardo Díaz, director del programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos y fechada el 1 de marzo, revela las tensiones entre las dos estrategias aplicadas en aquellas regiones afectadas con los sembradíos de hoja de coca para uso ilícito, además, evidencia que algunas acciones adelantadas “tienen un alto grado de voluntad y de improvisación”. (Leer carta)
En diálogo con este portal, Aldana reitera los términos de su misiva y dijo, además, que no recibió respuesta alguna. A su juicio, hay algunos aspectos que lo llevaron a disentir de las directrices que se trazaban desde Bogotá y a adoptar una postura crítica ante ellas.
Uno de los temas cuestionados es el de seleccionar municipios pilotos para la sustitución. “Desde el inicio se dijo que era universal y que no habría municipios pilotos, el único sería el proyecto de sustitución de Briceño, Antioquia, de resto era universal”, explica Aldana, pero en el caso de Cauca se aplicó esa diferenciación y se escogieron cinco poblaciones, dejando de lado 23 más. “¿Entonces qué va a pasar allí, van a erradicar de manera forzada?”, se pregunta el hoy exfuncionario.
También hace referencia al tema de la financiación del programa de sustitución: “Cada vez que preguntábamos por la plata, no sólo los que hacíamos parte de la dirección de sustitución, sino también el Gobernador de Cauca, los alcaldes, las organizaciones sociales, se nos dijo siempre que no era problema porque la plata salía en la medida que avanzaban los procesos”, pero al parecer la situación no era así.
Las dificultades presupuestales se reflejan en los equipos de trabajo: mientras que para trabajar en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) hay 140 funcionarios en Cauca, en Sustitución, según Aldana, sólo hay cuatro personas. Y coincidiendo con el informe de la FIP, agrega que “las comunidades están claras de que el programa fracasa porque no está garantizado el tema de la transformación y la comercialización, y la asistencia técnica” de los productos agrícolas que reemplazarán la hoja de coca.
En temas presupuestales también resalta lo que ocurre con los recolectores de la hoja, conocidos como ‘raspachines’. Si bien se diseñó un programa para llevarlos a la legalidad, se dejó parte de la responsabilidad de su financiación en las organizaciones comunitarias y las alcaldías, lo que pone en riesgo su sostenibilidad porque no tienen los recursos suficientes para ello.
Lo que afectó la relación de Aldana con la Dirección de PNIS fue, paradójicamente, su compromiso con las comunidades caucanas. “En diciembre del año pasado generamos un acuerdo entre el gobierno nacional, la Farc, la Coccam, el Congreso de los Pueblos, la Gobernación del Cauca y se estableció una agenda con 45 actividades relacionadas con la socialización, instalación de asambleas municipales, inscripción de familias, pagos, etc.”, relata el exfuncionario.
A su juicio, esa agenda era superior a la que tenía la Dirección en todo el país: “Para mí era muy importante que se diera el inicio de los procesos que daba como resultado el hecho de que se paraban las erradicaciones. Lo que hacía con esa dinámica era amarrarles las manos a los militares en términos de erradicación”. No obstante, en enero de este año, desde Bogotá, se tomó la decisión de cancelar esa agenda, seleccionar cinco municipios piloto para la sustitución y separar del cargo a Aldana.
El excoordinador de las tareas del PNIS en Cauca reitera que el programa de sustitución tiene dos problemas centrales: “No hay plata y se tiene una institucionalidad supremamente débil”. Pero estima que si se hace una reingeniería del programa en el nuevo gobierno se podría ser más eficiente.
Al PNIS se le acaba el tiempo y no parece haber una línea clara que permita establecer que este programa, acordado con las Farc, no será otro fracaso más en la estrategia de apoyar de manera integral a las familias que se dedican a la siembra de hoja de coca para uso ilícito.
