La imposibilidad de implementar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, de acuerdo con las perspectivas de las comunidades afro e indígenas de uno de los departamentos con más cultivos de hoja de coca en el país, llevó a que la mayoría no se vinculara a esa iniciativa. Este es el panorama tres años después de la firma del Acuerdo de Paz y de aplicación de su Capítulo Étnico.
En 2016, antes de que se pusiera en marcha la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), en Colombia se registraron 146 mil hectáreas sembradas con matas de hoja de coca. Y la tercera parte de ellas, según documentó la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), se concentró en las denominadas “Áreas de Manejo Especial”, conformadas por Parques Nacionales Naturales, resguardos indígenas y tierras de comunidades negras.
En ese año, como en anteriores, Cauca ocupó el cuarto lugar en el escalafón de departamentos con más sembradíos de esa clase, al registrar 15.960 hectáreas, siendo superado por Nariño, Putumayo y Norte Santander. Al año siguiente, tras el repliegue y la dejación de armas de las Farc, en su zona norte inició una disputa violenta entre diferentes grupos armados ilegales, para hacerse con el control de los territorios y las economías ilícitas que durante décadas controló la otrora guerrilla más antigua del continente. (Leer más en: Reacomodo de grupos armados ilegales impacta con fuerza a Cauca)
Ante ese panorama, cuando empezó la carrera del PNIS, en mayo de 2017, los habitantes de los 21 resguardos indígenas y de los 43 consejos comunitarios de esa región tuvieron la esperanza de que se acabaría la violencia que produce el narcotráfico y de acceder a mejores condiciones agrícolas para vivir en armonía en sus territorios ancestrales.
No obstante, el hecho de que el programa de sustitución se tuviera que desarrollar conforme a lo acorado en La Habana entre los negociadores del entonces presidente Juan Manuel Santos (2010-2018) y de las Farc, hizo que la implementación del PNIS no fuera posible en la gran mayoría de los territorios de las comunidades étnicas. Tanto afros como indígenas formularon sus propias propuestas para implementar el PNIS de manera particular, pero lamentan no fueron tenidas en cuenta.
Cada familia recibe 36 millones de pesos:
- $12.000.000 para sostenimiento (seis pagos bimensuales).
- $1.800.000 para sostenibilidad alimentaria.
- $9.000.000 para proyectos productivos de ciclo corto.
- $3.200.000 para asistencia técnica.
- $10.000.000 para financiar proyectos productivos y mano de obra.
“Ninguno de los consejos comunitarios se vincularon al PNIS”, cuenta con desazón Víctor Hugo Moreno, consejero Mayor de la Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca (Aconc). Y, para él, la razón es clara: “El Plan Marco de Implementación (del Acuerdo de Paz) tiene un Capítulo Étnico con 96 indicadores para evaluar su cumplimiento; y uno de los puntos que consignamos, señala que todo lo referido al PNIS tenía que ser consultado y construido. Fue una propuesta en conjunto para autoridades del pueblo negro e indígena: crear un PNIS apropiado a los territorios étnicos. Eso no se cumplió”.
En sentido similar se pronuncia Alfredo Campo, quien, por diez años, ha coordinado el Tejido Territorial, Económico y Ambiental de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (Acin): “Nosotros planteamos que sustitución sí, pero gradual; y que la orientación política y técnica se hiciera desde los cabildos. Por otro lado, que también se apoyara a familias que no tuvieran cultivos de uso ilícito. El gobierno nacional nos dijo que no se podía, que era lo que ya estaba planteado y por eso los cabildos decidieron no meterse”.
Y enfatiza: “Seguimos en pie con la sustitución porque la coca nos ha traído toda clase de problemas y alimentado el conflicto armado, pero que sea una sustitución con un plan que hayamos definido conjuntamente. Seguimos planteando lo gradual y lo diferencial para las familias que no tienen cultivos de coca: necesitamos el apoyo para estas familias porque si no, es como si se premiara a las que sembraron cultivos de uso ilícito y no a las que siguieron las orientaciones de sus autoridades y cultivaron comida”.
Eduardo Díaz, quien tuvo la misión de poner en marcha al PNIS desde la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos bajo el gobierno Santos, explica que esa iniciativa se implementó como está definida en el Acuerdo de Paz y que, en 2014, cuando se hizo público su borrador, diferentes organizaciones de todo el país presentaron propuestas en el marco de la Cumbre Agraria.
Sobre la sustitución gradual de cultivos de hoja de coca, detalla que era un imposible práctico y jurídico: “Si se iniciaba un proceso en un territorio hipotéticamente hablando, la pregunta que nos hacíamos era: ‘¿Qué se hace con la coca que está sembrada y llegan los compradores? ¿El gobierno qué les dice? ¿Estamos sustituyendo gradualmente y llévese la coca?’”.
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En cuanto al trámite de consulta previa para la promulgación del PNIS, Díaz recuerda que “la Corte Constitucional se pronunció sobre el particular y dijo que, tratándose de una norma de carácter general, no requería consulta previa y con ello se le dio viabilidad integral y total al Decreto Ley 896, que creó el Programa. Y las pretensiones legales que interpusieron algunas organizaciones indígenas fueron consideradas no válidas por la Corte”.
En efecto, al revisar ese decreto, el alto tribunal conceptuó a través de la Sentencia C-493 de 2017, que “la norma examinada establece medidas de redención y progreso en un escenario de participación y cooperación mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes de esas zonas geográficas, que descarta la necesidad de realizar consultas previas, al no haber afectación directa de la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes, ni de sus territorios”.
Debido a esos condicionamientos, los consejos comunitarios y la mayoría de los cabildos indígenas del norte de Cauca no se sumaron al PNIS. Para los Nasa, agrupados en la Acin, ese programa de sustitución debía estar en armonía con su propuesta, para consolidar un sistema económico propio.
“Le hemos pedido al gobierno garantías políticas, jurídicas, técnicas y financieras para implementarlo. No hay una política a nivel nacional que fortalezca la agricultura familiar. Queremos asistencia técnica y el gobierno habla de las Umata (Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria), pero hace tiempo se acabaron y existen en pocos municipios; hemos planteado un equipo humano, de conocimiento, para hacer la asistencia técnica y no ha sido aceptado”, insiste Campo.
Sobre ese particular, y el de incluir a las familias que no tenían cultivos de coca, Díaz reconoce que el PNIS se tenía que articular con otros programas que debían llegar a las regiones de manera simultánea con recursos de la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo de Paz, para no privilegiar a quienes tenían cultivos sino a quienes se habían resistido su presencia. “Esto infortunadamente no tuvo desarrollo y esa era la principal preocupación que tenían las autoridades indígenas de algunos territorios. No todas tenían cultivos y el mensaje no podía ser que se privilegia a quienes han entrado los cultivos”, indica.
Sin embargo, a pesar de la negativa de la mayoría de los cabildos de vincularse al PNIS, dos se animaron a probar suerte.
La Cilia – La Calera
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Ernesto Cunda, gobernador de ese resguardo, ubicado sobre las montañas del municipio de Miranda, recuerda perfectamente que el 11 de marzo del año pasado, por primera vez llegó la oferta institucional del PNIS. Ese día, en la vereda Monterredondo, Eduardo Díaz explicó los alcances y requisitos de ese pilar del Punto 4 del Acuerdo de Paz.
“Como la comunidad conocía poco el tema de los acuerdos, hubo algunas discusiones al interior del territorio. Finalmente, el 4 de agosto de 2018, se suscribió un convenio entre el programa de sustitución y las comunidades de la parte alta, las que estaban en el tema de cultivos de uso ilícito”, explica Cunda.
En total, se inscribieron 966 familias y fueron agrupadas en tres núcleos tras realizarse estudios de caracterización. En el primero quedaron 416, en el segundo 250 y en el tercero 300. El más adelantado es el primero, que tiene un avance del 60 por ciento: ya terminó de recibir los subsidios de asistencia alimentaria, se hicieron los proyectos productivos de ciclo corto y se proyectan los de ciclo mediano, según registros del cabildo indígena.
El segundo grupo está más rezagado, apenas recibirá el tercer subsidio el próximo mes enero. En cambio, como al tercero le tocó la sucesión de gobierno, cuando Iván Duque reemplazó a Juan Manuel Santos en la Casa de Nariño, se encuentra en fase de revisión y, según cuenta el gobernador Cunda, les notificaron que no hay dinero para financiarlo.
“Las familias del tercer núcleo quedaron caracterizadas, pero no se pudo seguir avanzando por lo que en algún momento los delegados del gobierno dijeron que el Programa iba con los que había un proceso avanzado. Venimos haciendo la exigencia para ver si nos hacen la implementación de esos proyectos y de ese convenio que suscribimos; dicen que está en revisión y que no hay presupuesto para ese tema”, reitera.
Este portal intentó contactar a Emilio Archila, alto consejero para la Estabilización, entidad que está al frente de la implementación del PNIS, pero sus voceros esgrimieron “problemas de agenda” para atender de manera directa las inquietudes. Sin embargo, por medio de su equipo de comunicaciones se hizo allegar un cuestionario en el que se respondieron varios interrogantes.
De acuerdo con los reportes oficiales, con corte al pasado 30 de octubre, en Miranda hay 1.243 familias vinculadas al PNIS, de las cuales 618 son cultivadoras, 66 son no cultivadoras y 559 son recolectores. Lo cual refleja que la mayoría son indígenas. Y destacan que se han erradicado voluntariamente 156 hectáreas, de las 234 diagnosticadas en el primer monitoreo realizado en ese municipio, que equivalen a un avance del 66,7 por ciento.
En cuanto a la implementación del Plan de Atención Inmediata para las familias que suscribieron acuerdos de sustitución, el gobierno nacional destaca que ha destinado cerca de 6 mil millones de pesos.
- El 91,1 por ciento de las familias de cultivadores y no cultivadores, correspondiente a 623 familias, han recibido al menos un pago de Asistencia Alimentaria Inmediata, con una inversión de $4.662 millones.
- El 60,8 por ciento de las familias de cultivadores y no cultivadores, correspondiente a 416 familias, está recibiendo Asistencia Técnica Integral para la implementación o fortalecimiento de sus actividades productivas lícitas, con una inversión de $206,8 millones.
- El 60,5 por ciento de las familias de cultivadores y no cultivadores, correspondiente a 414 familias, está implementando sus proyectos de Autosostenimiento y Seguridad Alimentaria, con una inversión de $853,2 millones.
A pesar de la lentitud con la que avanza la implementación del PNIS y de que grupos armados ilegales intentan seducir a las familias para sigan cultivando coca, desde el cabildo de La Cilia – La Calera realizan labores de concientización, “porque los cultivos de uso ilícito alimentan la guerra y causan desarmonía en el territorio con asesinatos de líderes”, reitera Cunda.
Jambaló
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En ese resguardo, que lleva por nombre el mismo del municipio donde se encuentra, el PNIS se demoró dos años en despegar. A pesar de que el 28 de agosto de 2017 se suscribió un acuerdo colectivo de sustitución en la vereda Loma Redonda, sólo entró en funcionamiento el pasado mes de agosto.
Cansada de la violencia y desarmonía que producen la explotación ilegal de los cultivos de hoja de coca, marihuana y amapola, la comunidad les exigió a las autoridades tradicionales del cabildo y a la alcaldesa municipal que buscaran la manera de vincularse al PNIS para desarrollar proyectos productivos y dejarlos de lado.
Álvaro Pechené, coordinador del Núcleo Económico y Ambiental del cabildo de Jambaló, explica que a pesar de que la propuesta de la Acin consistía en que el programa de sustitución se articulara como zona norte a sus 21 cabildos, en el marco del Capítulo Étnico, de la Reforma Rural Integral y de una propuesta que beneficiara a todo el pueblo Nasa, la dificultad de que ocurriera llevó a seguir el mandato de sus comuneros.
“En términos políticos esa fue la recomendación, pero en términos operativos, independientemente de que seamos 21 cabildos en la zona norte, cada uno tiene su dinámica. En Jambaló se agotaron todas las instancias de concertación y se cumplió el principio de preguntarle a la comunidad qué hacer. Se expuso que de parte del Cric y de la Acin no había respaldo político para que ingresáramos solos al PNIS porque decían que teníamos que ingresar todos, pero la comunidad dijo: ‘¡Nosotros ingresamos porque ingresamos! Si la Acin y el Cric no quieren, nosotros vamos a iniciar y vamos a cogerle la caña al gobierno nacional’”, recuerda Pechené.
Esa reacción enérgica de la comunidad no contó con el mismo eco por parte del PNIS, pues sólo hasta el pasado mes de agosto se dio viabilidad por problemas “en el orden político y presupuestal”; y también porque en 2018, durante un Comité Departamental con la Gobernación de Cauca realizado en Popayán, la Policía Nacional indicó que en Jambaló no había cultivos de hoja de coca.
Tras superar los escollos burocráticos, finalmente fueron aprobadas las solicitudes de 977 de las 2.500 familias que se registraron en el PNIS y les hicieron el primer desembolso de asistencia alimentaria. A raíz de ese pago, los beneficiaros arrancaron sus matas ilícitas y tras la verificación de Naciones Unidas, el pasado lunes se realizó el segundo abono de los recursos bimensuales destinados para alimentación.
Sobre las familias que se quedaron por fuera del programa de sustitución, Pechené explica que 550 están suspendidas porque algunas no entregaron los documentos necesarios como cédula, registros de sana posesión de los predios o Sisbén; y otras fueron excluidas porque no pertenecen al censo del cabildo y son de otros municipios. “Las familias que están suspendidas están atentas a que el Programa les pueda girar el pago de asistencia alimentaria para realizar la erradicación en sus predios”, explica el coordinador del Núcleo Económico y Ambiental de Jambaló.
A pesar de las demoras, los comuneros esperan que el gobierno siga cumpliendo y que, según lo proyectado, en febrero se empiecen a implementar los primeros proyectos productivos. La mayoría de los beneficiarios del PNIS quieren invertir en café y ganadería, pero lo que más anhelan es que se pueda garantizar la comercialización de sus futuros productos. “Somos buenos para producir, pero en el tema de comercialización las mismas instituciones nos quedan mal y ahí es donde empiezan a fraccionar y fracasar los proyectos”, advierte Pechené.
Según los registros del gobierno nacional, hasta el pasado 30 de octubre se invirtieron 1.954 millones de pesos en la implementación del Plan de Atención Inmediata de 977 familias de cultivadores y no cultivadores de Jambaló. Y en su primer monitoreo la UNODC reportó la existencia de 752 hectáreas de cultivos ilícitos, comprometidos por las familias para erradicar.
Luces y sombras
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Aunque con tropiezos, el PNIS está avanzando en las dos comunidades étnicas del departamento de Cauca que decidieron apostarle, alrededor de su implementación hay varias voces de alerta. Una de ellas es la de Juanita Goebertus, representante a la Cámara del Partido Verde, quien hizo parte del equipo negociador en La Habana por parte del gobierno del presidente Santos.
“Quienes trabajamos en la delegación de gobierno, coincidimos en que lo que se pactó en materia de sustitución de cultivos, no fue lo que se implementó durante el último año del gobierno Santos. La implementación PNIS básicamente estuvo basada en entregar recursos económicos de manera directa, sin ninguna llegada de la capacidad institucional del Estado de manera individual; sólo a cultivadores, no a comunidad en general; y sin equipamientos públicos básicos como vías terciarias para sacar los proyectos, con llegada muy lenta de los proyectos productivos”, cuestiona.
A esa situación, por “la generación de incentivos perversos”, le atribuye el aumento de cultivos de hoja de coca en 2017, justo cuando el programa de sustitución se puso en marcha y se suponía que la tendencia al alza de los últimos años debía disminuir. Según el reporte de UNODC, esos sembradíos aumentaron un 17 por ciento, pues pasaron de 146 mil en 2016, a 171 mil en los doce meses siguientes. La cifra en Cauca escaló de 12.595 hectáreas, a 15.960.
Esa visión es compartida por Campo, de la Acin: “Nosotros le advertimos al gobierno nacional que esa estrategia no era funcional y que aumentarían los cultivos ilícitos. Desde que sale el PNIS a la fecha, han aumentado en un 150 por ciento los cultivos ilícitos. Varios eligieron sembrar coca y marihuana para que el gobierno los atienda”.
Por otro lado, Goebertus advierte que como ocurrió con el tercer núcleo de Miranda y con las familias de Jambaló, los retrasos han sido drásticos a nivel nacional: “Si bien en el proceso hubo 99 mil familias vinculadas al PNIS, el 98 por ciento cumplió con el proceso de erradicación, según la verificación de Naciones Unidas, pero de esas familias, sólo el 0,7 por ciento está vinculado a un proyecto productivo. Entonces, nada de esa erradicación es sostenible porque no hay cómo lograr que esas familias transiten hacia otros cultivos y lo que está pasando es que hay resiembra”.
Y advierte que el gran reto de esta iniciativa es presupuestal, pues a pesar de que el gobierno nacional ha dicho que va a cumplir con el PNIS, “la realidad es que el propio consejero Archila ha dicho que tiene un déficit de 4,2 billones que no están por ningún lado para cumplir con los pagos, y lo cierto es que se necesita un nuevo proceso de proyectos productivos alternativos”.
En cambio, los que sí tienen recursos de sobra son los grupos armados ilegales, que en algunos municipios del norte de Cauca están pagando el doble por la arroba de coca. “Anteriormente estaba a 40 mil pesos, ahora está a 80 mil pesos. Es una estrategia del narcotráfico para contrarrestar el programa de sustitución”, cuenta un conocedor de las dinámicas del departamento que pidió mantener en reserva su identidad.
Para Pedro Arenas, director del Observatorio de Cultivos y Cultivadores, en esa región de Cauca hay un problema que no está siendo atendido en el Punto 4 del Acuerdo de Paz: las grandes extensiones de cultivos de marihuana: “No hay acuerdos en resguardos que tengan marihuana, que es el principal problema en el noroccidente de Cauca. Hay que hacer una distinción del norte de Cauca en general, porque es muy ancho: va desde la cordillera Central hasta el océano Pacífico. La región noroccidental es diferente a la nororiental (Corinto, Jambaló, Tacueyó, Miranda) porque tiene más marihuana; pero al otro costado, de Suárez y el Naya, predomina la coca”.
Por eso plantea que se deben considerar alternativas a los cultivos de marihuana. “Eso no se hizo en el anterior gobierno y menos en este. Algo se comenzó a hacer en el anterior gobierno, pero es que en este gobierno no ha habido nada”, indica este experto en el tema. Al respecto, Pechené indica que una pequeña parte de las 977 familias beneficiarias de Jambaló, poseen cultivos de amapola y marihuana.
A pesar de las dificultades y del complejo panorama en el horizonte, el PNIS en Miranda y Jambaló es como la tabla a la que se aferra un náufrago para no ahogarse en la violencia que produce el narcotráfico. Sus comuneros decidieron confiar en el Estado, una vez más, a pesar del largo listado de acuerdos incumplidos y contrariando la postura de sus organizaciones regionales, con el anhelo de desarrollar sus planes de vida sin la zozobra de los fusiles. El tiempo será el encargado de valorar si valió la pena ese esfuerzo y si la institucionalidad estuvo a la altura de ese voto de confianza.
Investigación realizada con el apoyo de:
