El Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso Ilícito no fue implementado con éxito. Ocho años después, el gobierno actual debe enmendar los errores para cumplir a las familias.
Tras la firma del Acuerdo de Paz entre el Gobierno y las Farc 2016, se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) con el objetivo de ofrecer alternativas de desarrollo socioeconómico a las comunidades afectadas por las economías de las drogas ilegales, promoviendo la erradicación voluntaria de los cultivos ilícitos. Sin embargo, el programa ha presentado deficiencias en la articulación institucional y el incumplimiento, por lo que se generan dudas en la efectividad de la planeación e implementación del programa.
Con la creación del PNIS, mediante el Decreto 896 de 2017, se esperaba generar condiciones de bienestar para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular, para las comunidades campesinas en situación de pobreza. Junto con el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), se buscaba priorizar el desarrollo económico, social y ambiental en las zonas más afectadas por el conflicto armado interno y solucionar uno de los principales problemas que causan el conflicto armado en Colombia: la falta de alternativas económicas en las zonas rurales del país.
Los resultados no han sido los esperados, pues se encontró que el anuncio del programa aumentó los cultivos de coca y la deforestación, tanto en los lugares donde hay beneficiarios, como en sus vecinos, de acuerdo con el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed) de la Universidad de Los Andes. Además, en la mayoría de los casos, los pagos a las familias participantes fueron inoportunos o demorados, según cuentan algunos campesinos.
Por eso, los cambios que se han anunciado desde la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) en el actual gobierno de Gustavo Petro serán clave para el cumplimiento de los objetivos del programa, asegurar que las comunidades reciban los beneficios prometidos hace ocho años, y facilitar su integración a las economías lícitas.
Las fallas en la implementación
El PNIS se planeó con un enfoque familiar. Cada beneficiario podía ser un hogar que tuviera cultivos ilícitos; un hogar que no tuviera cultivos ilícitos pero que habitara en zonas afectadas por este fenómeno; o un hogar que se dedicara a la recolección de hoja de coca.
En el programa se registraron 99.097 familias ubicadas en 56 municipios de 14 departamentos, en los que se concentra el 65 por ciento de los cultivos ilícitos del país según el censo del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci).
A lo largo de estos ocho años, se han retirado 12.612 beneficiarios, según la DSCI. Desde la entidad, se asegura que no tienen registradas las razones específicas. Actualmente, los cinco departamentos con mayor cantidad de familias inscritas al programa son: Putumayo con 16.307 familias; Nariño con 15.846 familias; Caquetá con 12.051; Antioquia con 9.615 y Meta con 8.918.
“Nosotros firmamos ese acuerdo en enero del 2017 y, hoy, en noviembre de 2024, no se le han cumplido las expectativas a la gente (…)”, declara un líder social campesino del Caquetá, que prefiere mantener su identidad oculta por seguridad. “¿Qué proyecto productivo puede haber cuando esos ingresos de 36 millones de pesos [prometidos] a la gente se lo dieron a cuentagotas?”, agrega.
Al inicio, el Estado le prometió 36 millones de pesos a cada familia inscrita que se entregarían mediante el Plan de Atención Inmediata (PAI) ruta familiar. El PAI tiene cinco componentes: Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), Asistencia Técnica Integral (ATI), Proyectos de Autosostenimiento y Seguridad Alimentaria (SA), Proyectos Productivos de Ciclo Corto (PPCC) y Proyectos Productivos de Ciclo Largo (PPCL).
El objetivo era ejecutar todos los componentes y realizar todos los pagos en dos años. Sin embargo, ocho años después, no se ha completado. Según Gloria Miranda, actual directora de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, la entidad registra el siguiente porcentaje de cumplimiento:
Miranda aclara que, a pesar de estos avances, dentro de estos mismos hubo fallas, por lo que hay componentes que se implementarán “desde cero”.
- Pagos demorados
“El peor mal que le hicieron al programa es que nosotros sustituimos inmediatamente. Erradicamos el cultivo y nos quedamos manicruzados esperando la atención del gobierno y el primer pago lo recibimos a los 16 meses. Todos esos cultivadores y no cultivadores, ¿qué hacíamos? Esas familias quedaron a la deriva, sin ninguna alternativa de un proyecto productivo o de un empleo”, continúa el líder campesino del Caquetá.
Las familias que se inscribían en el PNIS debían erradicar voluntariamente los cultivos de coca antes de recibir los beneficios del programa. Este compromiso incluía el cumplimiento de una fase inicial en la cual eliminaban los cultivos ilícitos como requisito para acceder a los pagos de apoyo económico y la asistencia técnica en proyectos productivos.
En la Evaluación Institucional de Resultados y de Impacto del PNIS de el Cesed, que tiene corte hasta diciembre de 2022, se explican las consecuencias que vivieron las familias debido a la ineficacia de la aplicación de cada componente:
1. La Asistencia Alimentaria Inmediata era el pago de un millón de pesos mensuales durante 12 meses, como remuneración económica por adelantar actividades de apoyo a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, adecuación y preparación de tierras para siembras legales y trabajos de interés comunitario. El Cesed reporta que los retrasos en los pagos de la AAI añadieron presión a los hogares, pues no recibieron los beneficios prometidos a tiempo, aunque ya habían erradicado sus cultivos de coca. Esto afectó especialmente a los hogares más vulnerables, que dependían económicamente de esta ayuda tras la eliminación de sus cultivos ilícitos.
2. La Asistencia Técnica Integral era un servicio profesional y técnico para acompañar a las familias en la implementación y/o fortalecimiento de sus actividades productivas lícitas mediante asesoría en buenas prácticas agrícolas, gestión financiera y comercialización. También promovía asociatividad, economía solidaria, educación nutricional y participación comunitaria para un desarrollo sostenible. El pago era de 3,2 millones de pesos. Según el Cesed, la ATI fue el componente con los menores niveles de ejecución de todo el programa. Y lo que logró ejecutarse no fue exitoso.
XXXX [Gráfico del número de familias que recibieron atención técnica por departamento]
Desde la DSCI tienen registro de que se gastaron más de $117.364 millones para ofrecer asistencia técnica en los 56 municipios del programa. Sin embargo, la misma entidad reconoce que no se hizo lo prometido. “Este fue uno de los escándalos de los operadores. Ellos decían que sí se había la asistencia técnica, pero tú ibas a preguntarle a las familias y decían: “No, acá solo vinieron y nos obligaron a firmar un acta” o “nos dieron una charlita y ya”, afirma la directora Miranda.
3. Los Proyectos de Autosostenimiento y Seguridad Alimentaria (SA) consistían en pagos de 1,8 millones de pesos. Estos proyectos buscaban asegurar un suministro estable y adecuado de alimentos, así como su acceso y consumo regular, seguro y de calidad para toda la población. El Cesed asegura que no se observaron mejoras socioeconómicas en los hogares que recibieron este beneficio, debido a la baja calidad o la falta de adecuación de los insumos entregados.
Hasta 2022, el 96.47 por ciento de los hogares recibió el pago por SA, pero solo el 7.3 por ciento calificó los insumos como de excelente calidad, mientras que el 27.25 por ciento los consideró deficientes. Los beneficiarios señalaron que estos insumos, incluidos animales en mal estado y productos agrícolas inadecuados y costosos no respondían a sus necesidades reales.
4 y 5. Los Proyectos Productivos de Ciclo Corto y Proyectos Productivos de Ciclo Largo tenían un valor de 9 millones y 10 millones de pesos, respectivamente. Su objetivo era fortalecer la economía local y regional a corto, mediano y largo plazo, promoviendo ingresos estables mediante alternativas agrícolas, pecuarias, forestales, de transformación y servicios, seleccionadas con base en el análisis agroecológico del territorio. Estos componentes eran muy esperados por las familias, ya que ofrecían una vía hacia actividades económicas lícitas. Aunque se estableció una distinción entre ambos componentes por los plazos, la entrega no fue diferenciada y no hubo lineamientos para separarlos. El componente no alcanzó sus objetivos debido a retrasos en su implementación, sobrecostos, productos de mala calidad, y la discrepancia entre lo solicitado y lo entregado, además de la imposición de proyectos productivos. El inicio tardío de la implementación y la falta de asociatividad también impidieron el cumplimiento de sus metas.
- Seguridad en las zonas
La exdirectora del Cesed, María Alejandra Vélez, explica que en algunos lugares donde sí funcionó el programa, se vio afectada la seguridad. “Para quienes recibieron el programa hubo una disminución pequeña de pobreza multidimensional del 6 por ciento, y eso es positivo, pero a un costo muy grande, porque también se aumentaron los cultivos en un porcentaje importante, se aumentó la deforestación y se aumentó el asesinato de líderes sociales”, afirma Vélez.
Los líderes sociales fueron los encargados de convencer a sus comunidades de ingresar a este tipo de programas, y, al no funcionar, algunos campesinos los culparon. “Que por culpa de nosotros ellos habían arrancado la coca entonces por culpa de nosotros ellos estaban aguantando hambre (…), pues nosotros no habíamos robado la plata”, cuenta Maydany Salcedo, la presidenta de la Asociación Municipal Campesina de Trabajadoras y Trabajadores de Piamonte, Cauca (Asimtracampic). “El programa también llevó a que el proceso organizativo recibiera muchas amenazas”, agrega.
La Unidad Nacional de Protección (UNP), en el marco del programa, tuvo 1.978 beneficiarios de medidas de protección, que, entre otras cosas, incluían chalecos de protección, botones de apoyo, entrega de vehículos convencionales y entrega de vehículos blindados. Pero eso no fue suficiente.
En el análisis ¿Qué hacer con el PNIS?, hecho por la Fundación Ideas para la Paz (FIP), se explica que cuando comenzó el programa, la tasa de homicidios en los municipios que hacen parte del PNIS era de 56 por 100 mil habitantes. En 2018 llegó a 73 y en 2021 se encontraba en 60. Lucas Marín, economista, estima que la tasa de asesinatos de líderes sociales aumentó en un 481 por ciento y la probabilidad de un asesinato, en un 122 por ciento.
También se revela que hay un mayor efecto donde los líderes sociales se oponen a la expansión de cultivos ilícitos y hay presencia de grupos armados ilegales. Aunque con la firma del Acuerdo se fueron las extintas Farc, el Estado no llegó a tiempo a los territorios, por lo que llegaron otros grupos armados ilegales a controlar las zonas.
Los cambios necesarios
Después de todas las fallas en el programa, tanto campesinos como organizaciones y expertos expresan que para terminar de desarrollar este programa con éxito y para la creación de otros programas en el futuro que tengan el mismo objetivo, se deben implementar cambios.
“Consideramos que se debe partir de construir con la gente, no de llegar a imponer qué tipo de cultivo deben sembrar. Nadie mejor que la gente, que conoce el territorio y sabe lo que mejor se produce en él, para que se desarrollen los proyectos”, dice la lideresa Sánchez.
La investigadora Vélez destaca cuatro sugerencias para las principales fallas del programa. La primera es que este tipo de programas se debió -y se debería- hacer con un enfoque ambiental. Para el PNIS no se tuvo en cuenta que el 50 por ciento de la coca está en zonas que deberían ser protegidas en términos ambientales y se llegó a estas zonas con un modelo agropecuario.
La segunda es que hay que enfocarse en solucionar no solo el problema del cultivo de coca, sino también los problemas estructurales de las regiones. Debido a la falta de articulación institucional “el programa no tuvo un enfoque regional, sino que simplemente era sustituir un producto por otro y eso fue una falencia”, dice Vélez.
La tercera es que no se tuvo en cuenta la visión de cadenas de valor, de acceso al mercado, de comercialización. “A la gente no le basta con cambiar de un producto a otro. Se necesita también acceso a los mercados, que es una de las cosas que la coca siempre tiene” explica Vélez.
Implementación del gobierno actual
A pesar de todas las fallas y de las expectativas que no se cumplieron, hay campesinos que no se arrepienten de haber ingresado al programa, pues agradecen no seguir dependiendo de las economías ilícitas.
“Para nosotros, el sostenimiento de esos cultivos de coca no era viable. Nos dimos cuenta de el daño que le estábamos haciendo a la a la sociedad, a la gente, cuando nosotros producíamos eso, el tema del (im)pacto ambiental que generamos, qué mensaje le mandamos a nuestros hijos”, cuenta el líder del Caquetá. Agrega que, con o sin ayuda del Estado, ahora se dedican a economías legales, como la ganadería.
Aunque se sienten decepcionados del programa en general, “fue una ayuda muy significativa porque se adquirieron maquinarias, como máquinas de ordeño, guadañas, motobombas, electrobombas, entre otros, y esto ha logrado reducir costos en trabajos en nuestras fincas”, cuenta una lideresa del Caquetá, que pide que no se revele su identidad en secreto por motivos de seguridad.
La lideresa siente que con la llegada del gobierno Petro, se ha reflejado el avance del programa PNIS en su departamento, por lo que tiene esperanza de que siga siendo así.
Desde que Miranda llegó a la dirección de la DSCI en mayo del 2024 ha reconocido que se deben corregir varias estrategias para la implementación, por lo que se decidió plantear una nueva ruta para terminar de cumplir el PNIS y llevarlo hasta el cierre, con el respectivo cumplimiento, en 24 meses.
“El PAI, que son los famosos 36 millones, lo vamos a cumplir en un plazo de 10 meses”, dice Miranda y agrega que van a corregir varios errores, como la “planeación deficiente y la falta de presupuesto”. Asegura que ahora sí se cuenta con el dinero para cumplir lo que se les prometió a los beneficiarios: tanto los insumos para sus proyectos productivos como la asistencia técnica para que los proyectos se desarrollen con éxito.
Según la directora, a diferencia de antes, ahora sí se va a contemplar el encadenamiento productivo. “La siembra muy chévere, pero ¿y el resto de cosas qué? Necesitamos hablar de agregación de valor a los productos, o sea, transformación, y necesitamos hablar de garantizar vinculación de la gente al circuito de mercado”, explica. También van a cambiar el enfoque familiar por uno territorial para que sea posible tener procesos de agroindustria: “Vamos a tomar núcleos veredales completos y en cada núcleo veredal vamos a escoger tres líneas productivas grandes”.
Finalmente, Miranda asegura que el PNIS se articulará con la Reforma Rural Integral para garantizar otros derechos fundamentales de las comunidades.
