Colombia se enfrenta hoy a uno de los mayores retos de todos los tiempos: reintegrar a la vida civil a más de 46.000 excombatientes de los grupos armados al margen de la ley. Por su magnitud y características, el actual proceso de desmovilización no tiene precedentes en la historia nacional. A la tarea nada fácil de atender a un grupo tan numeroso, cabe añadir la necesidad de acoger a individuos distribuidos a lo largo del territorio nacional que, además, poseen características individuales muy diversas, lo que dificulta pensar en modelos de intervención iguales para todos.
Por María Lucía Mendez y Ángela Rivas, investigadoras FIP
En abril de 2008, el periódico El Espectador publicó un reportaje titulado “Proyectos paras en la mira”, sobre los proyectos productivos otorgados a los desmovilizados de los grupos paramilitares. Según el informe, los proyectos se han convertido en un problema para el Gobierno nacional por ser un ejemplo de malos manejos y de pérdida de recursos públicos. El informe responsabilizó del fracaso a la deficiencia del modelo gubernamental de reintegración económica y a la falta de previsión y controles en la asignación de recursos a una población que tradicionalmente se ha mantenido en la ilegalidad.
Como era de esperarse, estas afirmaciones impactaron fuertemente en la opinión pública y forzaron a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP), organismo que manejaba estos asuntos en el pasado, y a la Alta Consejería para la Reintegración (ACR), que actualmente se ocupa de la población desmovilizada, a responder explicando con detalle lo sucedido.
Sin embargo, esta no es la primera vez que los medios de comunicación, el sector privado y la opinión pública en general ponen su atención en el fenómeno de la reinserción económica de la población desmovilizada. De hecho, desde las primeras desmovilizaciones la pregunta sobre qué hacer con esta población, cómo atender sus necesidades económicas y cómo asegurarles un sustento de vida diferente al de la guerra, ha sido uno de los puntos centrales del debate público.
Para responder a este reto el Gobierno nacional viene estructurando desde el año 2002 un esquema de reinserción y reintegración a la vida civil que, luego de 6 años de aprendizajes cuenta hoy en día con los siguientes componentes: 1) ayuda humanitaria; 2) afiliación al régimen subsidiado de salud; 3) posibilidad de formación académica y ocupacional; 4) atención psicosocial a través de terapia individual, talleres colectivos y diferenciados según el tipo de población y las características de las personas; y 5) alternativas para generación de ingresos que contemplan el trabajo formal, informal y los proyectos productivos, actualmente denominados planes de negocio.
El primer modelo fue creado en el Programa de Reinserción a la Vida Civil (PRVC), que de 2002 a septiembre de 2006 manejó las iniciativas encaminadas a lograr la inserción económica deexcombatientes, para lo cual contempló un oferta institucional compuesta por cuatro alternativas: 1) proyectos productivos individuales; 2) proyectos por la paz para los desmovilizados colectivos; 3) vinculación a empresas; y 4) servicio social reparatorio. Posteriormente, con la creación de la Alta Consejería para la Reintegración (ACR) en septiembre de 2006, se buscó darle un nuevo impulso y más autonomía al proceso, que antes no gozaba de igual prestigio por estar atado a las directrices del Ministerio del Interior. Dentro de los cambios más significativos que introdujo la ACR fue el paso de la reinserción a la reintegración. En cuanto al componente de alternativas de generación de ingresos, este nuevo enfoque significó pasar de medidas de corto plazo al diseño de estrategias encaminadas a lograr, de manera definitiva, la integración de los excombatientes tanto al mercado laboral como a la sociedad que los acoge.
Las variaciones introducidas a estas alternativas se hicieron a través de un modelo soportado en nuevos ejes. En primer lugar, se encuentra la capacitación para el empleo, que consiste en capacitar al desmovilizado acorde al tipo de actividad en la que se va a desempeñar, mediante convenios con el SENA y otras instituciones privadas. Ya no se concibe la capacitación como el cumplimiento de un cierto número de horas de aprendizaje, sino en relación o bien con el proyecto productivo al que se vincule o bien con el tipo de empleo al que quiera acceder.
En segundo lugar, está el eje de la empleabilidad que se enfoca en brindar educación y capacitación al desmovilizado para que sea “empleable”, en vez de orientar los esfuerzos en la búsqueda de plazas de trabajo; dentro de las cuales se encuentran las antiguas figuras del servicio social reparatorio e incluso los contratos de aprendices y de pasantías laborales que se venían realizando desde el PRVC. En tercer lugar, están los Planes de Negocio. A partir de este último componente la idea de proyectos productivos para los dos tipos de poblaciones, se transformó y ambos se integraron en ésta nueva figura.
Proyectos productivos para desmovilizados individuales
Desde el año 2002 el PRVC ofreció a los desmovilizados individuales un capital semilla para iniciar un proyecto productivo que se esperaba garantizaría las condiciones económicas suficientes para su transición a la vida civil. Bajo el esquema del PRVC, este capital ascendía a 8 millones de pesos en el caso de los desmovilizados individuales, que podían ser invertidos en una de las siguientes áreas: Montaje de un proyecto productivo; ingreso del capital a un negocio ya constituido; adquisición de vivienda ó estudios superiores.
Tras su creación en septiembre de 2006, la ACR recolectó información sobre estos proyectos productivos individuales. De acuerdo con esta información, de enero de 2003 hasta marzo de 2007 se desembolsó capital semilla para cerca de 3.389 de estos proyectos. De acuerdo con un balance anterior, el capital semilla desembolsado para este tipo de proyectos se utilizó en líneas generales de la siguiente manera: 53% en proyectos de comercio y servicios; 25% para vivienda; 20% para el desarrollo de proyectos agrícolas; y 2% para estudios. Los porcentajes actuales son similares. Cabe señalar que algunos proyectos se desarrollan más que otros. Tal es el caso de los mini-mercados o tiendas de barrio y, más recientemente, las cabinas telefónicas. La información disponible sobre proyectos productivos individuales muestra que, en general, las experiencias exitosas en este campo son muy pocas.
Proyectos productivos por la paz
Las alternativas de inserción económica para quienes se desmovilizaron colectivamente como producto de las negociaciones del gobierno con las AUC diferían de las ofrecidas a los desmovilizados individuales. En primer lugar, mientras estos últimos recibían un capital semilla de 8 millones de pesos, los colectivos tenían un monto asignado de 2 millones de pesos. En segundo lugar, el PRVC estaba a cargo de los proyectos de los desmovilizados individuales, mientras que los proyectos colectivos eran dirigidos desde la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP) en coordinación con el PRVC. En tercer lugar, si bien los proyectos productivos de desmovilizados individuales podían ser negocios unipersonales o iniciativas que reunieran a varios excombatientes, los desmovilizados colectivos tenían como única opción el desarrollo de iniciativas grupales en el marco de los ‘Proyectos productivos por la paz’.
Según el informe final de gestión elaborado desde la OACP por Juan B. Pérez sobre los ‘Proyectos productivos por la paz’, hasta el año 2006 había en total 157 proyectos que abrían la posibilidad de 6.457 cupos para desmovilizados. A través del PRVC (entre 2003 y 2006) se desembolsaron 4.329 millones de pesos para 2.180 desmovilizados vinculados a 27 proyectos que se encontraban en etapa de ejecución. Adicionalmente, entre diciembre de 2006 y enero de 2007 la ACR autorizó el desembolso de 224 millones de pesos como capital semilla para 8 proyectos adicionales. Los primeros reunían a 104 asociaciones, conformadas por 3.608 desmovilizados, de los cuales sólo 45 estaban efectivamente trabajando en estos proyectos. Los segundos reunían 18 asociaciones, incluían 1.834 cupos para desmovilizados y 822 desmovilizados tenían posibilidad de trabajar directamente en estos proyectos.
Como se observa, la diferencia entre el número de cupos y el número de desmovilizados con opción efectiva de trabajo en los proyectos pone en evidencia las dificultades que enfrentaba esta estrategia para convertirse en un alternativa real de generación de ingresos. De hecho para el año 2007 se encontraban en ejecución únicamente 17 proyectos, 15 habían sido liquidados y 8 proyectos estaban en proceso de liquidarse. Parte de los problemas se debían a que los desmovilizados, dado el monto del capital semilla y la formulación del programa, no tenían otra alternativa que asociarse para contar con un proyecto productivo; sin embargo, estos proyectos no podían emplear a todos los desmovilizados que habían contribuido con su capital semilla.
De acuerdo con los informes entregados por la OACP, los proyectos por la paz desarrollados hasta septiembre del 2006 se ubicaban en 6 departamentos: Caldas, Casanare, Córdoba, Antioquia, Norte de Santander y Sucre.
La estrategia de vinculación laboral
Desde la puesta en marcha del PRVC en el año 2003, el presidente Uribe comisionó a un grupo de funcionarios de alto perfil para que trabajaran en el diseño y puesta en marcha de otras alternativas de generación de ingresos para excombatientes. Los miembros de este equipo gestionaron convenios con diferentes entidades públicas y privadas y realizaron acercamientos con el sector empresarial para vincular desmovilizados a puestos de trabajo. No obstante, la vinculación laboral ha sido, tal vez, la estrategia que menos impacto ha tenido, por lo menos, en lo que tiene que ver con la cantidad de desmovilizados que han sido beneficiados.
En su mayoría, las empresas públicas no tienen la capacidad y las privadas se han mostrado renuentes a contratar desmovilizados. En total, los acercamientos con los sectores público y privado para vincular laboralmente a los desmovilizados han resultado en que 400 empresas han empleado a excombatientes o han participado en lageneración de proyectos productivos. Por otro lado, y alrededor de 19.723 desmovilizados se encuentran trabajando gracias a oportunidades facilitadas por la ACR o a su propia gestión. La ACR afirma que en el año 2007 se concretaron 114 empresas para la provisión de 917 puestos de trabajo.
La ACR por su parte ha reconocido que la relación con el sector privado debe manejarse de una manera distinta. En primer lugar, a través de la ACR se centraliza la comunicación y se unifican las estrategias que antiguamente se realizaban desde diferentes instituciones (OACP, SENA y PRVC). Igualmente se intenta trasformar el mensaje: no pedir puestos de trabajo. La nueva estrategia consta de estas líneas: Fondo de inversión para beneficio social; Fondo de becas; Banco de tierras; Fondo para el desarrollo comunitario y empleo directo
El Servicio Social Reparatorio
Con el fin de que los desmovilizados tanto individuales como colectivos tuvieran una oportunidad de participar en acciones sociales y cívicas dirigidas a la comunidad y que, al mismo tiempo, se ocuparan y recibieran una bonificación, el PRVC puso en marcha el ‘Servicio Social Reparatorio’. En él se vinculaba a los excombatientes a actividades lideradas por instituciones como la Policía Nacional, el Ejército Nacional y la Defensa Civil.
Dentro de esta modalidad los programas que lograron avanzar fueron los desarrollados con la Policía Nacional, en particular el de auxiliares cívicos en convivencia y seguridad ciudadana y el de Salvavías.
Los programas de auxiliares cívicos en convivencia y seguridad ciudadana y de Salvavías empezaron en 2005. En febrero de 2008 y según información suministrada por la Policía Nacional, sólo 1.101 desmovilizados prestaban sus servicios como Salvavías, 1.095 estaban siendo capacitados como guías turísticos y 355 en otras opciones como salvavidas para las playas del país.
