La aprobación de la ley estatutaria que crea la nueva vía jurídica es un avance, pero la discusión del procedimiento de la jurisdicción hace que el fantasma de la expropiación tome fuerza en el debate público.
La inequitativa distribución de la tierra, el ineficiente uso de los predios y otros conflictos agrarios han perturbado al campo colombiano por décadas. De llegar a entrar en funcionamiento la jurisdicción agraria, aprobada este 20 de junio en el Congreso de la República, y con la creación de juzgados especializados y descentralizados, la justicia podría ser el escenario para resolver desde problemas de linderos y servidumbre entre vecinos, hasta los derechos de propiedad de varias partes sobre un predio.
Pero la ley estatutaria, que establece la estructura y la integración de la jurisdicción es sólo una parte del trámite para hacerla realidad. La ley de procedimiento, que plantea los lineamientos para que los jueces puedan operar, no pasó el primer debate el año pasado y si no se aprueba esta ley orgánica no es posible que la jurisdicción agraria entre a funcionar.
Según los expertos, este proyecto de ley es más complicado porque busca implementar un procedimiento especial para agilizar los procesos agrarios, con la idea de que se acorten los tiempos para resolver los procesos, considerando la necesidad de proteger a las personas más débiles dentro de las relaciones rurales y de llevar la justicia a los territorios más olvidados.
“Esto implica que los trámites, los recursos y todas las etapas respeten unos principios y unos enfoques que son diferentes a los tradicionales, que vienen del siglo XIX, que parten más de la idea de la igualdad entre las personas que se enfrentan en un litigio. En el campo las relaciones son asimétricas y este proyecto de ley busca corregir estas asimetrías”, explican David Llinás, coordinador de Incidencia Nacional de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) y Nury Martínez, coordinadora de Litigio en Tierras y Derechos Territoriales de la CCJ, en una respuesta escrita a este portal.
Cuando se ha intentado debatir este proyecto en el Senado, varios congresistas de la oposición aluden a la figura de la expropiación para criticar el proyecto de ley.
“En el debate público se ha posicionado la idea de que esto es una forma de expropiación, pero ahí se confunde mucho el debate, porque la expropiación ya existe desde hace mucho tiempo, desde el siglo XX, casi que desde la fundación misma del Estado colombiano y va mediada con una retribución del valor comercial del bien”, señala Carlos Duarte, profesor del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali. Así mismo, recuerda que en ciertos sectores hay una preocupación por que se activen los mecanismos de extinción de dominio de predios subutilizados que no cumplen con la función social y ecológica que caracteriza a la propiedad privada.
Los promotores del proyecto de ley de procedimiento lo presentarán en la próxima legislatura que comienza el 20 de julio, sorteando los dos grandes retos que la hundieron: de un lado, porque la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado no llegaron a acuerdo sobre cuál sería el órgano de cierre para las decisiones de esta nueva jurisdicción y, del otro lado, por la propuesta del gobierno de Gustavo Petro que buscaba que la jurisdicción entrara a resolver disputas de campesinos con empresas y comerciantes por relaciones de producción.
Derecho de tierras para el campesinado
“El asunto de uso y propiedad de la tierra ha sido uno de los principales motivos de conflicto en el país, lo que explica que este asunto haya sido previsto en el primer punto del Acuerdo de Paz”, explican los juristas de la CCJ.
Al revisar la concentración de la propiedad privada y la tierra que debería ser del Estado, resalta el hecho de que Colombia ha realizado una cuestionada distribución de la propiedad privada y por eso “ha sufrido al mismo tiempo procesos de contrarreforma agraria a través, no solamente de la apropiación de las tierras estatales, sino el despojo sistemático a comunidades étnicocampesinas”, precisa Duarte.
Actualmente, todos los problemas de la titularidad sobre la tierra se remiten al Código Civil que reglamenta el derecho de propiedad. Según Alejandro Reyes Posada, uno de los estudiosos que más ha investigado asuntos agrarios en el país, ese conjunto de normas es una muralla de garantías para terratenientes y empresarios que han logrado formalizar la propiedad sobre la tierra y, en cambio, tiene un sesgo en contra del campesinado, que en su mayoría son poseedores, es decir, que ocupan informalmente las tierras.
“En este momento tenemos un sistema de justicia que está distante de las comunidades rurales, no sólo por la ubicación geográfica de muchas de estas comunidades, sino porque generalmente los sistemas de justicia tradicionales tienden a ser excluyentes por la cantidad de formalidades que se piden, por la necesidad de contar con un abogado o por la debilidad en los defensores públicos”, agrega Mónica Parada, investigadora del Observatorio de Tierras.
Reyes considera que es necesario crear una jurisdicción con jueces y magistrados especializados en la aplicación del derecho agrario, como un “derecho progresivo que reconozca los derechos a la tierra del campesinado que ejerce posesión y trabaja efectivamente la tierra, contra el derecho de los propietarios que simplemente inscriben la propiedad a su nombre, muchas veces violando la ley como se trata, por ejemplo, de la apropiación de baldíos mediante juicios de pertenencia”, dice.
Desde 1936 el Estado, a través de la Ley 200, estableció que era necesario generar unos mecanismos jurídicos para resolver eficientemente los conflictos agrarios en el país. “Esa ley de tierras tenía implícita una jurisdicción para resolver los conflictos de tierras, pero el fisco no pudo aguantar la creación de esos jueces de tierras y se abandonó”, recuerda Reyes. Desde entonces hubo algunos intentos por crear la jurisdicción de tierras, pero siempre fracasaron.
Según los analistas, el retraso histórico en la formalización de esta jurisdicción se debió a que en cada gobierno se dio una fuerte presión de varios sectores políticos y económicos en las regiones del país, los cuales creían que su poder se podría ver afectado si se llegaba a esclarecer la manera como llegaron a sus manos ciertos terrenos y la manera en que los administraban. “En este país han dominado los intereses de las élites terratenientes durante toda la historia, con excepción de dos o tres periodos en los cuales se intentó hacer una reforma agraria y fracasó por la resistencia de las élites territoriales”, puntualiza Reyes.
Como parte de los compromisos del Acuerdo de Paz, el Acto Legislativo No. 03 de 2023 reconoció al campesinado como sujeto de derechos y de especial protección, y modificó la Constitución Política para establecer esta nueva jurisdicción. La aprobación de la ley estatutaria lo lleva un paso más cerca a hacerse realidad.
Problemas a resolver sobre la tierra
Se espera que la entrada en funcionamiento de la jurisdicción agilice la resolución de las disputas por tierras.
“Hay muchos ejemplos que nos dan cuenta de superposiciones de legislaciones que no son fáciles de resolver y por los que definitivamente hay que generar una competencia organizada de parte del Estado para poderles dar resolución”, señala Duarte.
De esta manera, entrarían, por ejemplo, los conflictos alrededor de las decisiones de las distintas autoridades de tierras (Incora, Incoder o Agencia Nacional de Tierras) y que ha generado dificultades en los territorios con ocasión del desarrollo de procedimientos agrarios sin la participación de la población que habita y usa esos predios.
“Un juez agrario podría resolver estos conflictos de manera más justa y equitativa, porque debe tener en cuenta principios específicos del derecho agrario, que responden mejor a las dinámicas de las relaciones rurales y a la cotidianidad del campo, y que por eso son diferentes a los del derecho civil”, señalaron los juristas de la CCJ.
Así mismo, podría ser la oportunidad para formalizar la propiedad de centenares de predios ocupados por familias campesinas, tanto en los casos en los que haya o no conflictos con terceros. De esta manera se espera que se permita la formalización masiva de la tierra por oferta pública del Estado. “No podemos resolver el gran problema de informalidad de los títulos de tenencia que tenemos en el país si caso por caso se tiene que hacer una clarificación del dominio para saber si esa tierra ha salido del dominio del Estado. Ese problema no lo han podido resolver los jueces civiles”, expresa Reyes.
En esa vía, otro de los principales conflictos a tratar es la apropiación de baldíos. “La Universidad Nacional y el mismo Ministerio de Agricultura calculan que alrededor de 1,5 millones de hectáreas de baldíos han sido apropiados de manera injustificada por privados o personas que no eran sujeto de reforma agraria”, explica Duarte.
Con una perspectiva agraria, los jueces deberán tener en cuenta factores como el no fraccionamiento antieconómico de la tierra. “Es decir que cuando va a resolver una disputa que tiene que ver con a quién le corresponde cierto porcentaje de tierra, va a tener que ver que esas decisiones que tome sobre el predio no afecte su capacidad productiva. Esto lograría atacar fenómenos tan fuertes como el microfundio que ocurre mucho en Cundinamarca y Boyacá, donde tenemos predios muy pequeños, en donde es difícil hacer proyectos productivos”, señala Parada, del Observatorio de Tierras.
La superposición de la legislación agraria con la legislación ambiental es otro de los asuntos que esperan los expertos pueda ser revisado. “Tenemos un lío inmenso en el país con las zonas de reserva forestal de Ley 2, dónde no tenemos un procedimiento más allá de la sustracción o de los contratos de uso que finalmente no resuelven casi nada para las familias que llevan tres o cuatro generaciones viviendo en un predio dentro de la zona protegida”, precisa Duarte.
Los investigadores esperan que también pueda revisarse otros asuntos como las disputas entre comunidades campesinas y étnicas; la apropiación e invasión de tierras y otros conflictos que tengan que ver con la propiedad privada. “Yo creo que para los propietarios privados, (la jurisdicción) sería un órgano de justicia mucho más expedito al que tenemos actualmente”, señala Duarte.
En cuanto al primer punto del Acuerdo de Paz, sobre la Reforma Agraria, la entrada en funcionamiento de la jurisdicción, es una garantía para que el campesinado, como población más afectada por la guerra, pueda acceder a la institucionalidad, se proteja su vulnerabilidad económica y se fortalezca la confianza en el Estado.
“Es una forma de garantía de no repetición de la guerra y de fenómenos tan fuertes como el despojo”, señala Parada. “Yo creo que si (una) jurisdicción agraria hubiera operado con fuerza, la historia del despojo hubiera sido muy distinta, porque muchas de las personas justamente fueron despojadas porque no conocían sus derechos de propiedad, porque no sabían cuáles eran las herramientas que debían activar y porque no han existido jueces agrarios que protegieran sus derechos”, concluye.
Además, podría significar un incremento en las hectáreas disponibles del Fondo de Tierras, el cual busca entregar predios gratuitamente a los campesinos que no tienen o que no poseen la suficiente para subsistir.
Para Duarte, en la práctica, brindar justicia al campesinado hace que efectivamente se cumpla con la categorización de sujetos de especial protección que planteaba el Acuerdo. Eso mismo considera la CCJ: “La idea general es que el derecho reemplaza la guerra. Si lo que hay en Colombia es conflictos, que escalan a las armas, por la tenencia y la propiedad de las tierras, para solucionarlos la justicia debe estar presente en los territorios”.
