Pese a los compromisos asumidos en el Acuerdo Final para la terminación del conflicto firmado con la guerrilla de las Farc, el gobierno nacional no tomó medidas para fortalecer las guardias indígena y cimarrona, ni consultó con las autoridades étnicas el nuevo modelo de protección.

“Un instrumento que parte en dos la historia de protección de las comunidades”. Así calificó el ministro del Interior, Guillermo Rivera, el recién expedido decreto que crea el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios, otra decisión que, al menos en el papel, le da vida al Acuerdo sobre Garantías de Seguridad y Lucha Contra las Organizaciones Criminales, parte del punto sobre Fin del Conflicto.

Integrado por cuatro componentes, el nuevo programa le apunta a prevenir factores de riesgo; adoptar medidas colectivas de seguridad y protección para comunidades, organizaciones y dirigentes; promover “la reconciliación y la convivencia pacífica y democrática en los territorios”; y tomar medidas para fortalecer las capacidades de las organizaciones en materia de denuncia de violaciones de los derechos humanos.

El decreto, no obstante, omitió cumplir uno de los mandatos del Acuerdo de Paz con las Farc, según el cual «para el diseño e implementación del Programa de Seguridad y Protección para las Comunidades y Organizaciones en los Territorios se incorporará la perspectiva étnica y cultural», especialmente garantizando «el fortalecimiento de los sistemas de seguridad propios de los pueblos étnicos, reconocidos a nivel nacional e internacional como la guardia indígena y la guardia cimarrona», tal como consta en el Capítulo Étnico.

Esas formas organizativas no se mencionan ni una sola vez en el documento de 36 páginas que expidió el Ministerio del Interior, entidad que tampoco consultó el contenido del decreto con el Espacio Nacional de Consulta Previa de las comunidades afro y con la Mesa de Concertación de los Pueblos Indígenas, que son los escenarios de representación nacional de las comunidades.

La omisión es de la mayor relevancia y confirma las reiteradas alertas que han emitido las autoridades étnicas sobre la negativa del gobierno de implementar el Capítulo Étnico y de respetar los mecanismos de consulta.

Consulta a medias

En su reciente informe titulado «Violencia sistemática contra defensores de derechos territoriales en Colombia», la Procuraduría General le recordó a las direcciones de Asuntos Indígenas y de Comunidades Negras del Ministerio del Interior que entre sus tareas se encuentran velar porque las políticas públicas en materia de protección se adecúen a las necesidades de los líderes de los procesos de defensa de los territorios étnicos, contra quienes el Ministerio Público considera se ha ejercido una violencia sistemática y generalizada. (Lea más: “Violencia contra defensores de derechos territoriales es sistemática y generalizada”: Procuraduría)

Programa de protección para comunidades sin consultar*
El Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) define a su guardia indígena como un «instrumento de resistencia, unidad y autonomía en defensa del territorio y del plan de vida de las comunidades». Foto: archivo Semana.

Aún así, y en contravía de lo estipulado en el Acuerdo Final, el Ministerio del Interior decidió no involucrar a las autoridades étnicas en el diseño del Plan Integral y se abstuvo de incluir en él medidas para el fortalecimiento de las guardias indígena y cimarrona, creadas por las comunidades como mecanismos de prevención, protección y solución pacífica de conflictos articulados a procesos de organización autónomos.

Sin concertar ni socializar el decreto con las organizaciones de base y étnico territoriales, que durante años han construido propuestas y mecanismos de protección colectiva para minimizar los impactos del conflicto armado, el Ministerio elaboró un borrador y lo puso a consideración de la Mesa Nacional de Garantías, integrada por cuatro plataformas de derechos humanos: la Alianza de Organizaciones Sociales y Afines, la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos (CCEEU); la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (DESC); y la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz.

Convocada para esa tarea, y dado el enfoque territorial del decreto, la Mesa le planteó al gobierno nacional la necesidad de involucrar a organizaciones agrarias y a otras interesadas en la implementación del Acuerdo. Fue así como el Ministerio aceptó instaurar una especie de Mesa Nacional ampliada transitoria, con la participación de voceros de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular; la Confederación Nacional de Acción Comunal y el Grupo de Trabajo Gpaz, entre otras organizaciones. De ese espacio, que solo se reunió en dos ocasiones, salieron varias propuestas que le fueron presentadas al Ministerio, que finalmente tomó decisiones unilaterales sobre su incorporación.

Una de las mayores críticas que surgieron durante el proceso fue, justamente, la exclusión de las guardias del Programa, incluyendo la guardia campesina. Diana Sánchez, directora de la Asociación Minga, quien hizo parte de la discusión en la Mesa, le dijo a VerdadAbierta.com que «en ese espacio se pidió que se reconociera el trabajo de las organizaciones, porque en materia de protección los movimientos indígena, campesino y afro vienen exigiendo que las guardias hagan parte integral de los sistemas de protección territorial, pero el gobierno dijo que no lo aceptaba». Y agregó que «el Estado no quiere reconocer a las guardias para no darles autonomía a los procesos organizativos».

Armando Caracas Carabalí, integrante del Proceso de Comunidades Negras (PCN) y del Espacio Nacional de Consulta Previa, reiteró que «ni al PCN, ni a los consejos comunitarios, ni al Espacio Nacional se les consultó ese decreto. Estamos esperando que se convoque nuevamente el Espacio para discutir con el ministro Rivera ese tema, porque el gobierno sigue cometiendo el error de avanzar en medidas que no son consultadas». Igualmente, aseguró que, «tal como quedó incluido en el Capítulo Étnico, requerimos que la guardia sea legalmente reconocida para poder avanzar en las medidas de protección de los territorios en el marco del trabajo de las organizaciones de base y de los consejos comunitarios».

Las guardias cimarronas del Cauca fueron creadas en 2013 por decisión de la Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca (ACONC). Foto: Cortesía.

Otras organizaciones que representan a los afros le dijeron a este portal que el gobierno nacional ni siquiera les ha dado a conocer el decreto. Yolanda García, integrante de la secretaría técnica de la Autoridad Nacional Afrocolombiana (Anafro) y Marino Córdoba, presidente de la Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes), expresaron no conocer el documento ni haber sido consultados, pese a tener fuerte trabajo de base y a que sus organizaciones han sido duramente victimizadas. García explicó, además, que Anafro ha intentado a través de la Cumbre Agraria presionar el fortalecimiento de la guardia cimarrona en el norte de Cauca, pero que las labores de incidencia no han rendido frutos. (Leer más en: Los desafíos de la Guardia Cimarrona)

En el mismo sentido se pronunciaron fuentes de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), que afirmaron que los pueblos indígenas y sus guardias no fueron tenidos en cuenta durante el diseño del Programa Integral de Seguridad.

Y aunque el Acuerdo de paz no contempló el fortalecimiento de la guardia campesina, el tema sí se discutió en el limitado espacio de participación que convocó el Ministerio, al que tampoco fue invitada la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc), una de las organizaciones que ha promovido con mayor insistencia el reconocimiento de las guardias como mecanismos de protección de las comunidades rurales. Al respecto, César Jerez, vocero de la Asociación, aseguró que «como todos los decretos que ha sacado el gobierno en materia de implementación, este se expidió de manera unilateral y en ningún momento se nos preguntó ni consultó sobre el tema». (Lea más: Guardia campesina de Antomoreno busca reconocimiento estatal)

Este viernes 27 de abril, durante el foro “Retos y balance de la política de protección y derecho a la vida de líderes y lideresas sociales étnicos”, convocado por Afrodes, la ONIC y la Comisión Étnica para la Paz, los dirigentes étnicos le preguntaron al ministro Rivera qué ocurrió con el compromiso de fortalecer las guardias indígena y cimarrona. Al respecto, Rivera respondió que “reconocemos las diferentes figuras derivadas de las autoridades ancestrales, no queremos soslayar la importancia que representan para las comunidades, pero creemos que debemos caracterizar qué tareas pueden cumplir”. No obstante, la necesidad de reglamentar esas figuras y vincularlas a la política de protección colectiva tampoco se mencionó en el decreto.

Igualmente, el ministro declaró que es necesario recordar que en septiembre de 2017 el Congreso aprobó el Acto Legislativo 05, que prohíbe la creación y financiación “de grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo”, por lo cual se hace necesaria la definición del alcance de las guardias. Sin embargo, cabe aclarar que esas estructuras de las comunidades étnicas y campesinas no portan armas ni persiguen fines ilegales. De hecho, el vicedefensor del Pueblo, Jorge Enrique Calero, señaló en el mismo espacio que, en virtud del Capítulo Étnico del Acuerdo, el gobierno debe fortalecer, asignar presupuesto y reglamentar las guardias, así como construir las medidas de protección colectiva con las comunidades y sus organizaciones.

Contrario a la exclusión de los pueblos étnicos y el campesinado en el diseño del Plan, el Ministerio delegó en gobernadores y alcaldes las mayores responsabilidades en su implementación y le otorgó preponderancia al papel de la Fuerza Pública. De hecho, el propio ministro Rivera declaró el día de la expedición del decreto que la ejecución de los planes de protección «fundamentalmente va a estar en cabeza de la Policía Nacional».

El nuevo Programa

El recién creado Programa Integral consta de cuatro componentes, que serán gestionados a nivel nacional por dos Comités Técnicos y a nivel regional y local por Instancias Territoriales dirigidas por alcaldías y gobernaciones. En ninguna de esas instancias tienen asiento definido las organizaciones afro o indígenas.

Programa de protección para comunidades sin consultar*
Según el ministro del Interior, Guillermo Rivera, el rol de la policía será «determinante» en la implementación del nuevo modelo de protección. Foto: Ministerio del Interior.

El primer componente del Programa consiste en una serie de medidas de prevención, seguridad y protección, cuyo elemento principal es el diseño y la implementación de Planes Integrales de Prevención en los territorios priorizados y focalizados por uno de los comités técnicos, bajo el liderazgo de las autoridades locales. En ese proceso, las comunidades y sus organizaciones solo podrán participar cada año en una reunión de evaluación.

El diseño de los planes, además, dependerá de una guía metodológica cuya construcción se delegó exclusivamente en el Ministerio del Interior y para la cual esa entidad tiene un plazo de seis meses, es decir, hasta octubre de este año.

El componente también delega en alcaldes y gobernadores la adopción de medidas para el fomento de «condiciones para la convivencia» y «la prevención y superación de la estigmatización y discriminación». Entre ellas se encuentran campañas en medios de comunicación públicos, actos simbólicos de reconocimiento, fortalecimiento de estrategias de pedagogía y de observatorios de derechos humanos, «construcción de imaginarios alrededor de la paz», pronunciamientos públicos, capacitación a funcionarios, ejercicios de «integración social» con excombatientes de las Farc y «estudios sobre estigmatización».

El segundo componente consiste en la creación de la figura de Promotores Comunitarios de Paz y Convivencia, cuyo trabajo no será remunerado ni está articulado con las guardias. Los promotores, que serán postulados por organizaciones sociales y «avalados» por la comunidad en una única reunión, deberán surtir un proceso de capacitación a cargo del Ministerio del Interior y realizar de manera voluntaria múltiples actividades, como ayudar a prevenir la estigmatización política, facilitar la construcción de confianza entre los ciudadanos y el Estado, contribuir a transformar «prejuicios y estereotipos negativos hacia poblaciones específicas» y promover la educación en derechos humanos.

El tercer componente crea la figura del Protocolo de Protección para Territorios Rurales, en cabeza de una Instancia Territorial que el decreto no define y cuya composición y definición deja en manos de gobernadores y alcaldes. Tras una fase de recepción y análisis de información sobre la inminencia de riesgos de seguridad, la Instancia podrá concertar con organizaciones y comunidades medidas «materiales e inmateriales de prevención, protección y seguridad», aunque el decreto no especifica de qué manera se deberá realizar la concertación ni cómo se llevará a cabo con las autoridades afro e indígenas.

Programa de protección para comunidades sin consultar*
Los dirigentes de comunidades afro presentarán en el Espacio Nacional de Consulta Previa sus inconformidades por la expedición inconsulta del decreto. Foto: archivo Semana.

Algunas de las medidas que el documento sugiere para proteger comunidades en riesgo son «cursos y charlas de autoprotección», misiones humanitarias, albergues temporales, instalación de cercas y vallas, «fortalecimiento de las comunidades», pronunciamientos oficiales públicos, emisión de directivas y circulares e «impulso a la investigación por los hechos denunciados».

El último componente del Programa Integral consiste en la realización de jornadas móviles de acceso a la justicia y en la puesta en marcha un «programa de fortalecimiento de la capacidad de denuncia de las organizaciones de derechos humanos en los territorios rurales», que tendrá énfasis en suministro de herramientas para documentar violaciones a los derechos humanos. Ese programa, sin embargo, no estará listo hasta antes de seis meses, que es el plazo que el decreto le otorgó al Ministerio del Interior para concluir su elaboración.

La manera como quedó estructurado el Plan ha generado otros cuestionamientos que se suman al de la falta de medidas específicas para garantizar el enfoque étnico y que están asociadas a los tiempos, el alcance de la participación de las organizaciones sociales en el proceso y la efectividad de las medidas.

Otras preocupaciones

Una de las preocupaciones que expresaron las organizaciones en la Mesa Nacional de Garantías está relacionada con el hecho de que el decreto haya estipulado plazos de seis meses para el diseño de la metodología para la construcción de los Planes Integrales y el programa de fortalecimiento de las capacidades de denuncia. Ello se debe no sólo a que comunidades y líderes de territorios como el Catatumbo (Norte de Santander), el Bajo Cauca antioqueño, el Bajo Atrato Chocoano, el norte del Cauca y Tumaco (Nariño) requieren medidas urgentes de protección, sino a que el gobierno actual concluye en agosto, por lo que el proceso quedaría inconcluso y en manos de un nuevo presidente.

Otro interrogante tiene que ver con los alcances de la participación de las comunidades y sus organizaciones en el diseño de las medidas de protección para territorios rurales, que no fueron detallados en el decreto. Juan Pablo Guerrero, investigador del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep), que ha estudiado de cerca las necesidades y propuestas de las organizaciones étnico territoriales en materia de protección colectiva, opina que «si esas consultas no se hacen de manera abierta, con una incidencia directa de la sociedad civil en la construcción de los planes, se van a presentar las mismas dificultades que han venido ocurriendo con la Unidad Nacional de Protección (UNP)».

Programa de protección para comunidades sin consultar*
En un reciente documento de balance sobre la situación de seguridad de los líderes de restitución de tierras, el CINEP señaló que las medidas de protección definidas por la UNP «son esencialmente reactivas e insuficientes». Foto: UNP.

De acuerdo con Guerrero, las medidas de protección adoptadas por la UNP «han evidenciado la enorme distancia que existe entre la formulación de acciones desde la institucionalidad y la realidad socioterritorial de consejos comunitarios y resguardos indígenas, donde se complejiza la implementación de medidas individuales y colectivas al confluir procesos organizativos, funcionarios públicos, terceros que tienen interés en el territorio y organizaciones armadas ilegales».

Justamente, Diana Sánchez, directora de la Asociación Minga, explica que en la Mesa Nacional se le solicitó al Ministerio otorgarle un papel decisorio a las organizaciones, en vez de uno meramente consultivo. Asimismo, que en ese espacio se propuso incluir en el decreto la participación directa de las Juntas de Acción Comunal (JAC) en el diseño y la implementación de los planes, dado que esas estructuras están la base de procesos organizativos sólidos como los que existen, por ejemplo, en Norte de Santander. No obstante, ninguna de esas propuestas fue incorporada.

Sánchez también señala preocupaciones frente a los Promotores Comunitarios, dado que sus labores no quedaron específicamente articuladas al trabajo del movimiento social ni les fueron asignados recursos para el cumplimiento de las tareas. En su concepto, «incentivar promotores individuales va en contra de la lógica del fortalecimiento comunitario. El decreto le carga múltiples responsabilidades a una persona que resulta siendo omnipotente, omnímoda y plenipotenciaria, en territorios donde lo que se requiere es el fortalecimiento de las organizaciones básicas, como las JAC y sus comités». Y agrega que «aunque esas personas tengan toda la voluntad, no está claro cómo se van a mover sin recursos ni seguridad en territorios amplios y complejos como, por ejemplo, el Catatumbo y el Chocó».

De hecho, el tema de los recursos para la puesta en marcha del Plan también ha generado inquietud entre las organizaciones sociales, dado que el decreto estipula que cada entidad comprometida con su desarrollo deberá ejecutar las nuevas funciones con los recursos globales que le sean asignados en cada vigencia fiscal, pudiendo usar recursos de cooperación internacional o de otros fondos destinados a la implementación del Acuerdo Final, pero sin contemplar la asignación de partidas específicas.

El asunto preocupa principalmente por el papel central que deberán jugar las alcaldías, teniendo en cuenta que municipios pobres con presencia de conflictividad social y armada difícilmente priorizarán recursos para la adopción de medidas preventivas y simbólicas de protección.

Programa de protección para comunidades sin consultar*
Las comunidades campesinas organizadas han planteado la necesidad de que el Estado reconozca la legitimidad de sus guardias y las fortalezca en desarrollo de los programas de protección. Foto: Cajar.

Además, sobre el lugar preponderante que el gobierno les asignó a las autoridades locales, Guerrero señala que «las alcaldías generalmente tienen problemas de articulación institucional, difícilmente logran consolidar canales permanentes con las comunidades debido a una excesiva prevención política o tienen funcionarios directa o indirectamente relacionados con actores armados», todo lo cual podría complejizar los escenarios de participación.

También se desconoce la manera como el Plan se articulará con el decreto 2078 de 2017, que crea una ruta de protección colectiva para grupos y comunidades a cargo de la UNP. Al respecto, el gobierno solo dejó constancia en el nuevo decreto que al momento de valorar los riesgos y tomar las medidas de protección previstas en esa ruta se deberán tener en cuenta los insumos elaborados por las Instancias Territoriales, pero no se detalla cómo dialogarán ambos modelos de protección.

Sin embargo, el mayor temor es que, como otros instrumentos de protección, el Plan Integral se ahogue en la práctica por falta de recursos, voluntad política y articulación, así como que su desarrollo no responda a los compromisos asumidos por las partes en el Acuerdo Final de paz. Un primer campanazo de alerta frente al incumplimiento acaba de ocurrir con la exclusión de las medidas de fortalecimiento de los sistemas de seguridad de los pueblos étnicos, consideradas una conquista de los movimientos afro e indígena en la mesa de conversaciones de La Habana.

A esta situación se suma otro descontento en las regiones: la persecución judicial de la que, señalan, están siendo objeto algunos de sus líderes en el Pacífico. La semana pasada fueron capturados alrededor de 30 en Nariño, Cauca y Valle del Cauca, señalados por la Fiscalía de tener supuestos nexos con el Eln. Algunos de ellos han quedado en libertad por falta de pruebas y otros han denunciado tratos discriminatorios por parte del ente acusador. (Leer más en: Fiscal apeló a tratos discriminatorios para acusar a dos lideresas sociales de Tumaco)