El próximo 7 de agosto habrá cambio de gobierno y con ello, es incierto qué sucederá con este mecanismo de justicia transicional y las víctimas del conflicto armado que, además, son reclamantes. En medio de la transición, el Banco Mundial sugiere que “entre los procesos sean más administrativos, mejor”.
“La recomendación que uno le daría al gobierno que llegue es que esto está andando, que lo continúe, porque esto es la garantía de la no repetición, es la paz estable en el campo y frustrarlo, sería generar una violencia futura”, afirmó Ricardo Sabogal, director de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), durante el Congreso Internacional de Experiencias en Restitución de Tierras y su aporte a la Paz, realizado la semana pasada en Cartagena.
Las cifras de gestión presentadas en ese evento muestran que la tarea realizada en poco más de seis años por esta entidad, creada en aplicación de la Ley 1448 de 2011, o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, son consideradas exitosas: el gobierno nacional recibió 112 mil 939 solicitudes de reclamación de víctimas que abandonaron o les fueron despojadas un millón de hectáreas durante el conflicto armado. A mayo de 2018, los jueces y magistrados especializados habían dictado 3 mil 952 sentencias, que devolvieron 302 mil 792 hectáreas a campesinos y comunidades étnicas. Sin embargo, el 60 por ciento de las hectáreas restituidas corresponden a 10 fallos que favorecieron a resguardos o consejos comunitarios.
No obstante, la labor de la URT está hoy bajo una sombra de incertidumbre, pues el nuevo mandato de Iván Duque, del Centro Democrático, que llegará a la Casa de Nariño el próximo 7 de agosto, tiene en la mira la aplicación de la ley y su continuidad para los próximos cuatro años, los últimos que le quedan de vigencia.
A esa incertidumbre se sumó la propuesta planteada por el Banco Mundial en Cartagena. “Entre el proceso sea más administrativo, mejor. Qué a lo judicial sólo vayan los casos en los que haya litis [litigio]”, dijo Ivonne Moreno, especialista senior en Administración de Tierras del organismo multilateral y exsubdirectora de la URT.
Aunque Moreno aclaró que los procesos administrativos son complementarios y aplican según la particularidad de cada caso, la afirmación abre la discusión en un contexto como el colombiano. VerdadAbierta.com consultó con varias expertas en tierras y justicia transicional sobre dicha recomendación, quienes destacaron puntos a favor y en contra de que las solicitudes se resuelvan más en la instancia administrativa que en la judicial transicional.
El ejecutivo débil y el blindaje
Jhenifer Mojica Flórez, subdirectora de Litigio Estratégico en Restitución de Tierras de la Comisión Colombiana de Juristas, reconoce que cuando los procesos pasan a lo judicial se tornan demorados, pueden caer en la crisis del sistema y demandan altos costos, pero en Colombia un grueso de las reclamaciones de restitución tiene oposición. La abogada explicó que la mayoría de las solicitudes deben resolver no sólo injusticias agrarias históricas, sino oposiciones de la política minera, de infraestructura, la agroindustria nacional y multinacional, o sectores que se apropiaron o acumularon la propiedad rural.
“Básicamente la idea hacer procesos administrativos parte de un sistema en el que la Rama Ejecutiva tenga mucha fortaleza, controles de legalidad de sus actos e instituciones sólidas para tomar decisiones que garanticen el debido proceso y el derecho de las partes. Pero esa no es la realidad de nuestro país; hay corrupción, malos manejos de las políticas públicas, como ha sucedido con instituciones del Estado que fueron liquidadas por esa razón”, apuntó Mojica.
Resolver gran parte de los casos por la vía administrativa implicaría un reto en la disposición de recursos y tierra para garantizar las compensaciones. De momento, los jueces especializados son exigentes a la hora de configurar esta medida de restitución, principalmente cuando hay despojos y víctimas sucesivas, el predio está en una zona de desastre natural o se reconocen riesgos para la vida o integridad de volver a la tierra reclamada.
Según datos de la URT, a diciembre de 2017, “los jueces y magistrados de restitución de tierras han proferido un total de 580 órdenes de compensación a favor de las víctimas. De éstas, 249 han sido efectivamente cumplidas”.
El informe de la Unidad señala que, de esas 249 compensaciones, 163 fueron con pago en dinero por haberse agotado el procedimiento con bien equivalente; 65 con bienes equivalentes provenientes del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco); y 21 con compra de predios.
“Este Fondo este año tiene 20 mil millones de pesos. La Unidad tiene los recursos necesarios para ponerlos a disposición del Fondo si llegase a requerir más recursos. En el Conpes de Víctimas, la política restitutiva se presupuestó para tener una inversión de 3 billones de pesos; a este año lleva un billón, o sea que hay recursos que pueden ser utilizados para las compensaciones”, respondió Sabogal en rueda de prensa.
Sin embargo, Mojica advirtió que el caso colombiano es complejo para resolver la restitución con compensaciones: “El Estado no tendría la capacidad financiera ni técnica, ni habría suficiente tierra para comprar. Y si tuviera el dinero, ha sido imposible comprar tierras por los conflictos que hay sobre éstas, porque además de las varibles ambientales, el despojo estuvo relacionado con violaciones de derechos humanos, que desconocieron los derechos civiles. Pensar que vamos a optar por la compensación que, por la restitución, implica un grado de impunidad”.
Irina Junieles Acosta, directora de Justicia Transicional del centro de estudios DeJusticia, consideró que la compensación económica en materia del presupuesto general del Estado puede “ser problemática”, partiendo de que este tipo de medidas debe atender “las condiciones de vulnerabilidad de las víctimas, que sean proporcionadas y justas en relación con la ocupación que habían tenido en el predio”.
Junieles coincidió con Mojica en que resolver los procesos mayoritariamente por la vía administrativa “no es recomendable. Lo que hemos aprendido es que la participación de los jueces hace más pacificadora la discusión sobre las controversias. La intervención de los jueces da más conocimiento y difusión a los casos, clave para la legitimidad de las decisiones. Si las decisiones quedan solo en el gobierno, puede haber más líos”.
El catastro y el trasfondo
Rocío del Pilar Peña Huertas, coordinadora del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, aseveró que el “problema no es que el proceso se resuelva por la vía administrativa o judicial, sino que realmente haya restitución”.
Peña precisó que las hectáreas restuidas, 302 mil, son escasas frente al un millón de hectáreas reclamadas, cuando una gran parte del área restituida corresponde a sentencias étnicas, es decir, territorios colectivos. Y agregó que la Ley 1448 tiene un problema de diseño institucional, pues mientras el despojo y el abandono ocurrieron de forma masiva, la restitución se hizo en fila. En ese sentido, indicó que es necesario pensar en un rediseño que contrarrestre realmente el fenómeno que condujo al abandono y el despojo: “El tema no es si es el juez o el funcionario de la ANT [Agencia Nacional de Tierras] el que resuelva”.
Para la abogada, la restitución por la vía administrativa “puede ser interesante, pero hay otros problemas que no nos han mostrado, como la falta del catastro… Los jueces no pueden siquiera formalizar. Llevamos más de 200 años midiéndonos. Sumado a un buen catastro, es necesaria una combinación de herramientas, como el desarrollo sostenido en el campo a través de la dotación de recursos públicos, que pasa por escuelas, asistencia técnica y distritos de riego. Sin esas dotaciones no funciona la política de restitución”, señala.
La académica reconoce que todas las Leyes en su implementación tienen problemas, como por ejemplo las fallas en los sistemas de información, pero la URT fue “muy refractaria a la crítica”. Peña cree que a la Unidad le faltó difusión en explicar y hacerle entender a los ciudadanos que la tierra fue el trasfondo en el conflicto armado y es clave para el desarrollo del país. “Para que este proyecto tenga futuro es necesario que los colombianos sepan lo importante que es la tierra. A los líderes sociales, por ejemplo, no es que los estén matando de ayer, es un tema histórico”, apunta. (Lea: Asesinatos de líderes sociales: una crisis humanitaria)
Yamile Salinas Abdala, asesora del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) y experta en temas agrarios, señala que la propuesta de la vía administrativa “no es tan descabellada”, si se tiene en cuenta que la mayoría de las sentencias de restitución no han resuelto casos de despojo, sino de abandono. En ese sentido, cuestiona que la Ley le haya dado funciones a la URT similares a las de ANT, pues por vía administrativa podían resolverse solicitudes relacionadas con predios baldíos y Unidades Agrícolas Familiares (UAF).
Llevar, por ejemplo, estos dos tipos de solicitudes a etapa judicial, “colapsa el sistema, genera un “cuello de botella”, señala la abogada. Salinas sostiene que la discusión actual no es si se decide por lo administrativo o lo judicial, pues el foco está en la implementación del Decreto Ley 902 del 29 de mayo de 2017, que favorece el uso ampliado de los baldíos o tierras de la Nación, así como del Proyecto de Ordenamiento Social de la Propiedad, que abre el camino para el funcionamiento de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social (Zidres), cuestionadas por ser figuras para legalizar el despojo y la acumulación de tierras (Lea: ¿El gobierno nacional le pone otro ‘freno’ a la Reforma Rural Integral?).
Apenas el comienzo
Aunque el discurso oficial presenta la restitución de tierras en un “estado avanzado”, el Gobierno aún tiene ‘tela por cortar’ en la implementación de la política pública. Aunque la URT indica que por órdenes de los jueces y magistrados ha invertido 141 mil millones en proyectos productivos, que han beneficiado a 30 mil personas; en los territorios las comunidades esperan que persistan las garantías para su permanencia en las tierras. Eso significa acompañamiento técnico pero también infraestructura para comercializar las cosechas.
Es el caso del corregimiento de Cambimba, en el municipio de Morroa, Sucre, donde el conflicto armado desplazó a 8 mil 638 personas durante los últimos 30 años (ver cifras de desplazamiento). Esta zona fue priorizada por la política de restitución y desde 2013, los jueces dictaron las primeras sentencias. Con apoyo del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) y recursos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Embajada de Suecia, los campesinos han podido progresar en la cooperativa Asociación de Pequeños Productores de Cambimba (Apacambi).
A tres horas de Cartagena, en una trocada vía que conecta a Bolívar con Sucre, esta comunidad logró sellar las fracturas entre solicitantes y opositores, y unirse para la producción de leche, la cosecha del ñame espino, maracuyá y cacao. Para hacer productivas las tierras, fue clave la construcciónd de cuatro jagüeyes, que mediante un sistema de riego, por gravedad, mantienen la fertilidad de 35 predios.
“Acá tenemos 16 salas de ordeño, 15 de ellas mecánicas. Este es el banco de conocimiento que nos va quedar para adelante. Somos una despensa para el mercado local”, dice con emoción Davelis Borja, restituida en el predio La Zarza Ardiendo. Las 25 vacas que tiene la Asociación producen un promedio de 125 litros diarios y Apacambi vende el litro a 5 mil a los queseros locales.
A su voz se suma la de Orlando Ruiz, quien explica cómo el agua ha sido fundamental para sostener la media hectárea de ñame espino que tiene 2 mil matas, una hectárea de cacao y otra de maracuyá, que es administrada por las mujeres. “Este es el nodo productivo de Pasiflora. Sembramos mil semillas”, cuenta Ana Victoria González, mientras explica que la primera cosecha dará sus frutos en agosto próximo.
En Cambimba, sus pobladores siembran y quieren escuchar las gaitas y los tambores; y nunca más las balas que los expulsaron. En medio de la incetidumbre en la transición de Gobierno, los campesinos reiteran que en el campo está el desarrollo. Ahora que la URT concentra sus esfuerzos en el sur del país, donde las Farc tuvieron presencia, el reto de la Unidad estará también en la articulación de las verdades que arroje la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) y el proceso de restitución.
“Lo que hemos pensado es que esas sentencias que están saliendo deben hacer parte de la JEP porque ahí está mucha de la verdad de lo que ocurrió con las tierras y la influencia de las Farc sobre esas comunidades. A su vez, lo que se cuente en la JEP para aquellos procesos que sean inconclusos, tienen que venir a nutrir los procesos restitutivos, porque tal y como pasó en Justicia y Paz esas primeras versiones son muy valiosas a futuro, y seguramente van a definir propiedad de tierra en el sur del país”, indica Ricardo Sabogal, director de la URT.
Mientras los jueces y magistrados estudian la restitución de unas 500 mil hectáreas; la expectativa es latente frente a quién asumirá la dirección de la URT. A pocos minutos de Cambimba, en el corregimiento Sabanas de Cali, una familia produce miel. En Morroa el anhelo es que sus próximos años sean dulces como el néctar que procesan las abejas; y no amargo, como el que les dejó tanto años de guerra.
