¿Hay que devolverles la tierra únicamente a quienes hayan perdido cierto número de hectáreas o también a los grandes terratenientes? ¿Si una víctima no tiene un título o alguna otra prueba, porque hizo negocios de palabra, tiene derecho a que la reparen? Análisis del Ictj.
Por Edgar Alfonso, Centro Internacional para la Justicia Transicional, Bogotá
 Alrededor de 5 millones de tierras fueron despojadas durante los últimos años de conflicto armado. Foto cortesía ICTJ. |
¿Hay que devolverles la tierra únicamente a quienes hayan perdido cierto número de hectáreas o también a los grandes terratenientes? ¿Cuál sería el ‘año cero’ de la restitución, en un país que ha padecido el despojo de tierras desde siempre? ¿Si una víctima no tiene un título o alguna otra prueba, porque hizo negocios de palabra, tiene derecho a que la reparen? ¿Qué opciones habría en caso de que la víctima no regrese al campo?
Aún no hay un consenso sobre las respuestas en ninguno de los dos frentes de trabajo que se abrieron sobre el tema: el Plan de Restitución de Bienes, que en este momento está en etapa de diseño en la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) por mandato de la Ley de Justicia y Paz, y la Mesa Interinstitucional de Tierras (MIT), conformada por ocho entidades públicas de alto nivel –incluidos dos ministerios– a raíz de la exigencia de la Corte Constitucional de reformular la política de tierras para los desplazados.
Tanto en un espacio como en otro, las diferencias de criterio sobre lo que debe ser un programa de restitución de bienes y las razones por las cuales debe implementarse han generado debates que todavía no están saldados.
En la CNRR, por ejemplo, se discuten temas como el reconocimiento de responsabilidad del Estado a la hora de entregar reparaciones, los tipos de bienes que se deben restituir (inmuebles versus muebles) y la finalidad de esa restitución. En ese punto, se enfrentan el concepto clásico de reparación de volver al estado previo a la violación conla idea de reparación como oportunidad para cambiar el modelo de desarrollo rural, opinión que comparte la comisionada de la CNRR Patricia Buriticá, quien forma parte del equipo encargado de diseñar el Plan de Restitución de Bienes (ver entrevista).
En la Mesa Interinstitucional, el tema del modelo de desarrollo también ha estado en la discusión, y en los primeros documentos entregados a la Corte Constitucional se proponía facilitar, por ejemplo, la formalización de los títulos de propiedad de quienes ocupaban tierras baldías. En el texto entregado en octubre de 2009 con 90 metas hasta el 2017, esta posibilidad fue excluida. Asimismo, en el documento de octubre se determinó que los tenedores de predios que hayan sido despojados recibirán una compensación por los daños, pero no el derecho al predio.
Planes en marcha, sin un universo claro
Camilo Sánchez, investigador de Dejusticia e integrante de la mesa de expertos en reparaciones convocada por el ICTJ en el marco de un proyecto financiado por el Gobierno de Canadá, reslta que, por fin, entidades como el Ministerio de Agricultura, Acción Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Nacional de Planeación se hayan puesto de acuerdo para concretar las metas de la política de protección y restitución de tierras para los próximos años.
En ese frente de trabajo, varias actividades –relacionadas con temas básicos como diagnósticos– ya empezaron a ejecutarse.
Por el lado de la CNRR, paralelo al diseño institucional del plan de restitución de bienes, durante el segundo semestre de 2009 empezaron a instalarse seis comisiones regionales de restitución de bienes (Medellín, Cartagena, Bogotá, Bucaramanga, Cali y Sincelejo), entidades encargadas de los trámites con las víctimas. También comenzaron a llevarse a cabo dos proyectos piloto de restitución en Turbo (Antioquia) y Mampuján (Bolívar). Para 2010 se espera abrir comisiones regionales en Barranquilla, Pasto, Mocoa, Quibdó y Valledupar.
Los dos esquemas parten de considerar el despojo de tierras a partir de finales de los años 70 y comienzos de los 90, un momento histórico sobre el que hay consenso entre quienes manejan el tema. Comparten también el supuesto de que la cantidad de familias por reparar serían alrededor de 400 mil, un dato que, según instituciones como Dejusticia, está errado porque toma como referencia el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia (Rupta), que el mismo Gobierno reconoció como equivocado. Y los lineamientos de la Mesa Interinstitucional parten de 3 millones de hectáreas despojadas, casi la mitad de lo que estima la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado.
Frente a las metas que surgieron de la Mesa Interinstitucional como tal, Sánchez considera un gran avance que se haya incluido entre ellas la intención de formalizar los predios – y de volver gratuitos los trámites. “Son importantes también aspectos como el mejoramiento de la capacidad institucional y de los sistemas de información, pero mejorar los sistemas no cumple con el requisito que impuso la Corte Constitucional de hacer un esclarecimiento generalizado sobre lo que ha ocurrido con la tierra en Colombia. Además, esta política tiene siete grandes ejes y para que se cumplan se necesita una legitimidad social que por sí sola no va a obtener. Un mecanismo técnico es insuficiente”, dice Sánchez.
Hay que crear una institución nueva
Sobre el tapete está la posibilidad de que el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder) tenga las funciones centrales de la política de restitución de bienes. Pero aún si se toman como base las más de 400 mil posibles solicitudes que esperan tanto la CNRR como las entidades públicas de alto nivel, se requerirá una nueva institucionalidad, explica Catalina Díaz, coordinadora del área de Reparaciones del ICTJ Colombia.
La primera recomendación de la mesa de expertos en reparaciones que ha convocado el ICTJ durante el último semestre es, precisamente, partir de la base de que es necesario crear el mecanismo de restitución. “No basta con ampliar las tareas de las instituciones actuales. Nos inclinamos por un mecanismo administrativo que tenga a la vez funciones jurisdiccionales para decidir sobre los casos que lleguen, pero sin cerrar tampoco la puerta para la reparación por vía judicial”, apunta Sánchez.
En la práctica, esto quiere decir que la entidad propuesta se encargaría de resolver las disputas sobre los predios y formalizar la propiedad, no sólo de la tierra sino también de los bienes muebles, y otras entidades ya existentes se encargarían de las demás tareas. Además, las decisiones que tome este organismo serían inapelables ante un juez, pero sería posible que un tribunal hiciera revisión eventual, como la Corte Suprema de Justicia.
De otro lado, el mecanismo que se cree debería establecer a quiénes hay que reparar primero, porque como dice Buriticá, es imposible resolver todas las solicitudes en un año o dos. Dejusticia propone que se priorice por concentración temática, por patrones regionales y por el grado de desprotección y vulnerabilidad de determinadas víctimas.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que, para muchos desplazados, regresar al campo es imposible, bien sea por la dificultad de devolverle su tierra o porque ya tiene una vida estable en otro lugar. Esto implica que haya otras formas de indemnización. Pero más allá de la restitución como tal, se debe garantizar que quienes retornen a sus tierras lo hagan para quedarse, en condiciones dignas. Esto es tarea ya no de la institución que maneje la restitución de bienes, sino del Estado como tal, y las medidas concretas para lograrlo tienen que estar incluidas en la política de tierras, señala la propuesta de Dejusticia.
“La restitución es sólo un componente de un mecanismo que tiene otros dos elementos: un sistema de generación de ingresos para las familias rurales y un acceso más democrático a la tierra, de tal manera que no se ‘ahoguen’ los campesinos frente a los latifundistas, porque puede ocurrir lo que ocurrió en Sudáfrica: en cinco años ya se había vuelto a concentrar la propiedad de la tierra”, afirma Sánchez.
Las cifras del despojo de tierras en Colombia: cada cual tiene la suyas
1,2 a 10 millones
es el rango de hectáreas de tierra que habrían sido arrebatadas a las víctimas del conflicto en el país. La cifra menor es del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes (2006) y la mayor es del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado (2007). En la mitad está el cálculo de 5,5 millones de hectáreas hecho por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado.
11 por ciento
de la tierra apta para explotación agropecuaria en Colombia fue abandonada o despojada, según las cuentas de la Comisión de Seguimiento.
2,8 a 3,5 millones
es el rango de personas que habrían sido desplazadas en Colombia hasta el año pasado. La diferencia entre una cifra y otra se debe a las diferencias de criterio entre entidades oficiales y organizaciones sociales e instituciones internacionales como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur). La importancia de este dato radica en que de él saldrá la base poblacional para la reparación de tierras.
54 por ciento
de los registros prediales del país estaban desactualizados en 2007, y hace ya 15 años se llevó a cabo la última actualización catastral de carácter nacional. Este atraso representa una dificultad a la hora de rastrear el cambio en la propiedad y el uso de la tierra.
1984
podría ser el año de partida del rastreo de tierras usurpadas en Colombia si se tuviera en cuenta el mayor periodo de despojo, que iría hasta 1995 y sobre el que mayor consenso hay entre los expertos. Un último período podría ubicarse del año 2000 en adelante. Sin embargo, para otros estudiosos del tema, el primer gran período contemporáneo de usurpación de tierras empezó en 1946, durante La Violencia.
0,4 por ciento
de los propietarios de bienes rurales en Colombia tienen el 62,6 por ciento de la tierra, mientras que el 86,3% de la gente tiene apenas el 8,8 por ciento de la superficie.
12
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes habrá en sendas capitales de departamento en el primer semestre de 2010, según lo planteado por la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) y el Ministerio del Interior y de Justicia. Hasta ahora se han abierto seis.
Cifras tomadas del borrador entregado por Dejusticia a la mesa de expertos del ICTJ.
