El duro camino del Plebiscito por la Paz

Aunque la decisión parece únicamente en manos de la Corte Constitucional, aún quedan otros escenarios para refrendar los acuerdos que se logren con las Farc si en ese alto tribunal deciden negativamente.

La Corte Constitucional tiene dos meses para decidir si avala o no el plebiscito. Foto: archivo Semana.“Será el pronunciamiento popular el que imprima el mayor sello de legitimidad a la fase de implementación de los acuerdos”, aseguró el presidente Juan Manuel Santos durante su intervención en la audiencia pública convocada por la Corte Constitucional el pasado jueves, donde expusieron sus argumentos en pro y en contra otros 22 invitados.

Desde el inicio de las negociaciones con la guerrilla de las Farc, en octubre de 2012, el gobierno advirtió que los acuerdos finales serían presentados a la ciudadanía para que defina si está de acuerdo o no con lo pactado en La Habana. Lo que aún no se sabe es cuál será ese mecanismo y cómo se aplicará.

Aunque en la agenda de conversaciones quedó establecido que la decisión saldría de un acuerdo entre el gobierno y las Farc, Santos se anticipó y presentó de manera unilateral un proyecto de ley estatutaria ante el Congreso para que aprobaran el plebiscito como el mecanismo de refrendación ciudadana. Ahora está en las manos de la Corte Constitucional, que a finales de julio deberá tomar una decisión. Un sí o un no generará escenarios distintos, todos ellos muy exigentes para la Casa de Nariño.

Magdalena Correa, directora del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, y una de las invitadas a la audiencia pública para debatir el llamado Plebiscito para la Paz, explicó que en estas dudas constitucionales las respuestas siempre pueden ser varias y más si se trata de un proceso de transición como sería el caso de lo pactado en La Habana.

Por su parte, Gustavo Gallón, director de la Comisión Colombiana de Juristas, va por la misma línea y aseguró que hay por lo menos cuatro escenarios: que la Corte lo declare exequible o inexequible, que decida tumbar o no el umbral de 13% del censo electoral o que restrinja o permita la participación de los servidores públicos.

Si lo aprueba

En caso tal de que la Corte avale los seis artículos del proyecto de ley estatutaria, lo primero que tiene que hacer el gobierno nacional es informarle al Congreso su intención de convocar al pueblo para que vote el plebiscito y debe especificarle la fecha, que no puede ser menor a un mes ni mayor a cuatro meses desde ese momento.

A partir del anuncio, en el legislativo tienen como máximo un mes para pronunciarse y podría rechazarlo. Si no lo hace, el plebiscito seguirá, lo que abre el espacio para las campañas por el ‘sí’ y por el ‘no’. Y los colombianos irían a las urnas antes de acabar el año.

Para ofrecer toda la información posible, el gobierno nacional tendrá que divulgar como mínimo durante un mes antes de las votaciones los acuerdos alcanzados en La Habana a través de las páginas web y las redes sociales de todas las entidades del Estado, así como en los periódicos de amplio tiraje nacional y todas las emisoras y canales de televisión, tanto públicos como privados.

Pero cabe otra posibilidad: que las Farc insistan en que el plebiscito no es el mejor mecanismo para refrendar los acuerdos. Desde que el gobierno nacional presentó el proyecto de ley, esa guerrilla se opuso por considerarlo una decisión unilateral, cuando es un tema que está por discutirse en La Habana. Además, se escuda en que este mecanismo se aplica para decisiones de la Presidencia de la República, como lo detalla la Ley 134 de 1994, y esto es una negociación con un grupo alzado en armas.

Enrique Santiago, asesor jurídico de la guerrilla, aseguró que no ha sido beneficioso para el proceso que el gobierno siga pensando en la unilateralidad para la toma de decisiones: “son ambas partes las que deciden la manera de refrendarlo, el gobierno ha propuesto el plebiscito y la guerrilla la consulta popular, situación que hubiese quedado resuelta si el gobierno antes de decidir que fuera el plebiscito hubiera dialogado con la guerrilla para desarrollar un solo mecanismo”.

Si lo tumba

La refrendación hace parte del sexto punto de la agenda de negociaciones de La Habana. Foto: archivo Semana.Gallón afirmó que en el caso de que la Corte declare inexequible el plebiscito, habría por lo menos dos posibilidades: que los negociadores busquen otro mecanismo o que sigan el acuerdo de paz sin refrendarlo.

Para el primer caso, hay otros mecanismos legales, como la consulta popular, el referendo o la asamblea constituyente, que ha sido siempre la apuesta de las Farc, así como, paradójicamente, del Centro Democrático, movimiento político que se opone a las conversaciones con ese grupo insurgente, y de diversos sectores sociales y políticos. Contrario a lo que pudiera pensarse, la discusión sobre este mecanismo no está cerrada. (Leer más en: La puja detrás de la Asamblea Nacional Constituyente)

Respecto al referendo, Gallón explicó que puede generar una discusión que puede ser fragmentada. Es decir, que la gente puede responder ‘sí’ a unos puntos y ‘no’ a otros. “Lo considero imposible porque un acuerdo de paz complejo, con diversos aspectos como tierra, víctimas, cultivos ilícitos, es un paquete de decisiones que no puede ser sometido a que el electorado lo destroce. Lo que puede decir es si le gusta o no, pero en conjunto”, puntualizó.

Por su parte, la Procuraduría sostiene que el referendo es el mejor mecanismo porque “permite la decisión libre y consciente de los colombianos frente a cada punto del acuerdo y sí tiene efectos jurídicos”, como lo aclaró en el concepto que le envió a la Corte Constitucional hace unas semanas.

El otro escenario es una consulta popular que, como muestra la Constitución Política, tiene algunas semejanzas con el plebiscito, pero según Uprimny hay diferencias de fondo. La Ley 134 de 1994 especifica que el plebiscito lo convoca el Presidente de la República y es para que la gente se pronuncie sobre “las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso”; mientras que la consulta popular la convoca el Presidente, un gobernador o un alcalde sobre cualquier asunto “de trascendencia nacional”.

En su intervención ante la Corte, Santos precisó que “no se trata de un plebiscito ordinario sobre una decisión del Presidente”. y que lo propuesto es un “nuevo plebiscito” que, a su juicio, es el mecanismo idóneo para que la gente diga si el acuerdo de paz debe convertirse o no en una política de Estado.

No obstante, Uprimny explicó en una de sus columnas que el plebiscito “es en cierta medida inseparable de nuestra opinión del Presidente, pues se trata de apoyar o rechazar su política”; mientras que, en la consulta, el voto es independiente del apoyo al gobierno porque se trata de una pregunta en general.

El problema de cualquier mecanismo diferente son los tiempos. En el caso del plebiscito, el gobierno radicó el proyecto de ley ante el Congreso hace siete meses y todavía no está en firme. Si pasara lo mismo con cualquier otra manera de refrendación, se tendría el acuerdo de La Habana firmado con todo listo para blindarlo jurídicamente, pero esperando la votación de los colombianos.

Además, si la Corte aprueba este mecanismo, se daría, eventualmente, en el mismo semestre que la firma del acuerdo final con las Farc y la aprobación del blindaje jurídico por parte del Congreso y la Corte. Pero la sincronía se pierde si hay que legalizar una refrendación distinta.

Francisco Barbosa, experto en Derecho Público de la Universidad de Nantes, Francia, y profesor de la Universidad Externado de Colombia, sugirió que una consulta especial es la más adecuada porque es lo que más se adapta al bloque constitucional actual, los demás como el plebiscito o el referendo, se salen de la órbita y no permiten una refrendación adecuada.

“El plebiscito es para decisiones del gobierno y el proceso de paz no es decisión del gobierno, es decisión de país, y el referendo es engorroso, no me puedo imaginar 200 páginas de acuerdos, punto por punto, para que la población se pronuncie. El país no está en la capacidad para resolver ese problema” puntualizó Barbosa.

Por su parte, Gallón estimó que otra alternativa es que el gobierno se sienta con la vía despejada para continuar con la implementación de los acuerdos sin necesidad de la refrendación, en caso de que no pase el examen de la Corte. “Desde lo jurídico lo puede hacer, pero como este gobierno se comprometió pública y reiteradamente a promover la refrendación, ahora es un compromiso de muy alto nivel que, si no cumple, se lo pueden cobrar en el campo político”, detalló el jurista.

Sin embargo, Santos insistió que “los acuerdos solo podrán implementarse luego de que el pueblo se haya pronunciado mediante el plebiscito”. Esto a pesar de posiciones como las de la Fiscalía que es partidaria de que la Corte tumbe el plebiscito porque, por ley, solo el Presidente tiene la función de salvaguardar el orden público y, por ende, “el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas”, como aseguró en la audiencia pública el fiscal general encargado Jorge Perdomo.

Aprobación fragmentada

En la Procuraduría General de la Nación también opinan que la Corte debe declarar inexequible el proyecto de plebiscito; no obstante, en caso de que no sea así, le sugiere a la alta instancia que por lo menos tumbe algunos artículos, entre ellos el de la participación de funcionarios.

El proyecto de ley estima que los servidores públicos podrán hacer campaña a favor o en contra del plebiscito, pero el procurador Alejandro Ordóñez ha dicho que, disciplinariamente, se prohíbe que cualquiera de ellos participe en política partidista o en temas de carácter electoral.

Al respecto, Gallón explicó que esta prohibición no existe en la mayoría de los países, pero que en Colombia sí porque la parcialidad de los funcionarios ha sido, hasta cierto punto, una de las causas del conflicto armado. “Pero es una posición farisea porque en la práctica sí lo hacen”, detalló.

Además, consideró que en el caso del plebiscito se debe permitir esa participación puesto que no es para elegir a una persona, sino que para dar una opinión sobre el acuerdo con las Farc. Gallón cree que el Procurador se opone porque las sanciones disciplinarias alos funcionarios son su herramienta para llevar a la práctica su oposición al plebiscito.

Umbral de electores

umbralEl gobierno ha asegurado que los acuerdos los votarán los colombianos. Foto: archivo Semana.Otro de los puntos críticos es el umbral electoral. En la actualidad, la respuesta Sí o No en un plebiscito gana cuando una de las opciones es aprobada por la mitad más uno del actual censo electoral, que llega a 34 millones de ciudadanos. Pero en el proyecto de ley que estudia la Corte, se establece que para ganar solo se necesita que “el sí obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere los votos depositados por el no”. Es decir, que debe haber cerca de 6 millones de votos afirmativos.

Los negociadores de la guerrilla de las Farc son los primeros en oponerse a esa disminución del umbral electoral. Ellos consideran un “déficit democrático” poner un “menguado umbral del 13% del censo electoral”, como aseguran en la carta que le enviaron al gobierno nacional, a la Corte y al Congreso a principios de este año.

Sin embargo, Uprimny explica que esto es un avance. A su juicio, promueve más la participación que la abstención. En ese modelo de umbral participativo, que es el que actualmente tiene el plebiscito, para ganar necesita que el nivel de participación sea mayor a 17 millones de votos, pero muchos preferirán no votar, ni a favor ni en contra, para que no se supere el umbral de participación y se hunda el mecanismo.

Por otrolado, como explica Uprimny, existe el umbral aprobatorio, que es el que se propone a la Corte. Este consiste en que sea necesario un porcentaje del censo electoral sólo de votos por el ‘sí’ y gana si, además, es mayor que los votos negativos. De esta manera, el que quiera que se hunda el plebiscito, tendrá que acudir a las urnas para que el ‘no’ sea mayoritario.

Así las cosas, el panorama de la refrendación todavía no está muy claro. Se espera que la decisión de la Corte le dé luces al tema, lo que podría servir para darle luces a los negociadores de las Farc en La Habana.