En medio de cuestionamientos por la administración de los recursos destinados al cumplimiento de los acuerdos de paz, crece la preocupación por la manera como se están construyendo los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, uno de los tres componentes de la Reforma Rural Integral. Líderes comunitarios y expertos señalan falta de claridad y fallas en el proceso de participación.
Aún con las expectativas de cambio que generó en Colombia y en el exterior la firma del Acuerdo Final de paz entre el gobierno nacional y las Farc, la implementación de lo acordado sufre hoy múltiples traumatismos. Durante la última semana, a las críticas por los retrasos en el desarrollo de programas y reformas clave en todos los puntos del Acuerdo se han sumado serios cuestionamientos por la manera como se están administrando los recursos, que ponen en duda la eficacia y la transparencia de las instituciones de la transición.
En el ojo del huracán está el Fondo Colombia en Paz (FCP), creado por decreto en abril de 2017. A la fecha, el Fondo administra 853.226 millones de pesos de recursos públicos y 214.6 millones de dólares de cooperación internacional agrupados en cuatro fondos, llamados Multidonante, del Banco Mundial, de la Unión Europea y Colombia Sostenible, este último financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Noruega, Suiza y Suecia.
Las alertas se encendieron el pasado primero de abril, cuando el diario El Tiempo informó que los embajadores de esos tres países le enviaron un memorando confidencial al gobierno pidiendo celeridad y transparencia en la ejecución de los recursos del Fondo Colombia Sostenible, creado en febrero de 2017 con el objetivo de “sacarle el mayor provecho posible a los dividendos ambientales de la paz”, según declaró entonces el presidente, Juan Manuel Santos.
El mismo primero de abril, el gobierno dio a conocer una carta del 2 de marzo en la que los mismos tres diplomáticos le pidieron al viceministro Técnico de Hacienda, Andrés Velasco, una reunión para discutir la salida de la hasta entonces coordinadora de la Unidad Técnica del Fondo, Marcela Huertas. En ella, los embajadores aseguraron que “la experiencia de los últimos meses ha mostrado que es necesario reforzar el funcionamiento de las instancias y el cumplimiento del reglamento del Fondo”. (Ver carta)
Las críticas escalaron el 5 de abril, cuando el fiscal general, Néstor Humberto Martínez, hizo pública una carta dirigida al presidente Santos, en la que advirtió irregularidades en los procesos contractuales relacionados con los proyectos productivos destinados a la reincorporación económica de los excombatientes de las Farc. De acuerdo con el Fiscal, existen “un alto grado de opacidad en los procesos de selección”, una “red de intermediarios que estaría interesada en la adjudicación de proyectos a determinados empresarios o contratistas” y una selección irregular de las firmas que deberían realizar la interventoría de los contratos. (Ver carta)
El mismo día se conoció un derecho de petición, del 2 de abril, en el que 144 contratistas del FCP que trabajan en la construcción de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) le manifestaron serias inconformidades a la gerente del Fondo, Gloria Ospina. Entre ellas, retrasos de hasta cinco meses en el pago de honorarios, elevados porcentajes de retención en la fuente y exigencias para entregar reportes de trabajo mensuales recién comenzando el mes. (Ver derecho de petición)
Ante el cúmulo de denuncias, el 6 de abril el presidente Santos convocó a una reunión a los embajadores y representantes de organismos multilaterales que donan recursos para la implementación. Al término del encuentro, el vicepresidente, Óscar Naranjo, declaró que “el gobierno reconoce con humildad que en algunos casos ha faltado velocidad, coordinación y articulación con el tema de la implementación”, y pidió “no confundir las preocupaciones sobre la velocidad en la implementación de la paz con los temas de transparencia”.
En medio de ese ambiente enrarecido hay inconformidades con la implementación que no han hecho parte de la discusión pública, pero que tienen profundos impactos en la construcción de paz en los territorios. Varias de ellas están relacionadas con la manera como se están construyendo los PDET, que son los instrumentos de planeación y gestión participativa con los que se debería mejorar las condiciones de vida de la población rural durante los próximos diez años y llevar a cabo la “transformación estructural del campo” prometida en la Reforma Rural Integral.
El estado de los PDET
El Plan Marco de Implementación que elaboró el gobierno nacional y que fue aprobado por la Comisión de Seguimiento a la Implementación (CSIVI), con salvedades por parte de las Farc, le da un plazo de dos años a la Agencia de Renovación del Territorio (ART) para construir los 16 PDET acordados, que cubren 170 municipios del país. Según quedó contemplado en el Acuerdo, cada uno de los Programas debe incluir transformaciones relacionadas con los cuatro Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, que son Infraestructura y adecuación de tierras, Desarrollo social, Producción agropecuaria, y Garantía progresiva del derecho a la alimentación. (Ver más en: La Reforma Rural Integral, a ‘fuego’ lento)
Dado que ni en el Acuerdo Final ni en el decreto de creación de los PDET se definió la metodología para construir los Programas, la ART decidió realizar el proceso en tres etapas: veredal, municipal y subregional. Asimismo, dividió los Programas en ocho “pilares”, en los que clasifica las propuestas de las comunidades: Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo; Infraestructura y adecuación de tierras; Salud rural; Educación rural y primera infancia; Vivienda, agua potable y saneamiento básico; Reactivación económica y producción agropecuaria; Garantía progresiva del derecho a la alimentación; y Reconciliación, convivencia y construcción de paz.
En un documento de balance preparado por solicitud de VerdadAbierta.com, la ART informó el pasado 12 de marzo que se encontraba realizando la fase veredal, integrada por dos etapas: una primera de selección de delegados por “núcleos veredales” y de conformación de grupos motores “encargados de construir una visión de desarrollo productivo y social del municipio”, y una segunda asamblearia por núcleos, en la que se aprueba un Pacto Comunitario por la Renovación Territorial. Con corte a esa fecha, la ART había realizado 1.004 preasambleas en 155 municipios y 255 asambleas en 26 municipios de los 170 que cobijan los PDET.
Ubicación de los PDET
De acuerdo con la Agencia, en etapa de asambleas veredales se encuentran nueve de las 16 subregiones: Alto Patía-Norte del Cauca, Arauca, Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño, Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño, Macarena-Guaviare, Putumayo, Sierra Nevada-Perijá, Sur de Córdoba y Sur del Tolima.
Menos avanzadas están otras seis subregiones, en fase de preasambleas: Catatumbo, Montes de María, Pacífico Medio, Pacífico y Frontera Nariñense, Sur de Bolívar, y Urabá Antioqueño. En ceros se encuentra la subregión del Chocó, donde por las características del territorio se requiere desarrollar una ruta especial de concertación con las autoridades étnicas que recién empezará a funcionar este mes.
Así las cosas, a la ART le queda menos de un año para realizar las preasambleas de 144 municipios; los 170 Pactos Municipales de Renovación Territorial, que deberán construirse con base en los Pactos Comunitarios y en los aportes del sector privado, organizaciones sociales e instituciones públicas locales; y los 16 Planes de Acción para la Transformación Regional que consolidarán los PDET, todo lo cual implica un desarrollo exprés del proceso de concertación.
Entre tanto han empezado a emerger cuestionamientos por la metodología que usa la ART y la falta de articulación entre las diferentes entidades estatales encargadas de implementar el Acuerdo.
Las críticas
Buena parte de las críticas que recaen sobre el proceso de construcción de los PDET están asociadas a su falta de reglamentación, teniendo en cuenta que el decreto que los crea se limita a asignarle su construcción a la ART, definir la composición de las 16 subregiones y dejar constancia de lineamientos generales que estaban definidos en el Acuerdo Final.
Johana Silva Aldana, investigadora del Centro de Estudios para la Paz (CesPaz), una de las organizaciones de la sociedad civil que ha acompañado de cerca el proceso, asegura que “el problema estructural más grande es que en ningún momento se reglamentó la metodología de construcción ni otros aspectos que hoy están generando gran incertidumbre. Entre ellos, el de la participación, que es uno de los componentes centrales de los PDET y sobre el cual la ART ha venido inventando sobre la marcha el proceso metodológico, lo cual no deja claridades en torno a su alcance, ni a la realización de procesos de pedagogía previos para alistar a los actores territoriales”.
Respecto a la metodología que usa la ART se pronunciaron el pasado 22 de marzo 90 delegados de varias organizaciones agrarias y de víctimas, entre ellas la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra, la Asociación de la Zona de Reserva Campesina de Morales y Arenal, la Asociación de Hermandades Agroecológicas y Mineras de Guamocó, y la Asociación Regional de Víctimas del Magdalena Medio.
Tras concluir un encuentro regional destinado a analizar el proceso de construcción de los PDET del Sur de Bolívar y el Bajo Cauca Antioqueño, convocado por CesPaz, los delegados de ambas subregiones expresaron que “el desarrollo acelerado del proceso también ha dificultado la participación de todos los actores del territorio, a lo que se suma la falta de recursos que garanticen la movilidad y desarrollo de acciones como la identificación de beneficiarios, cartografía, entre otras, que garantizan insumos para el diseño del Plan de Acción para la Transformación Regional”.
Los participantes, además, lamentaron el hecho de que la ART no convocara a los excombatientes de las Farc ni a algunas organizaciones sociales del territorio a los procesos de concertación, y cuestionaron “la priorización en la convocatoria a sectores cercanos a las administraciones municipales”.
Otra de las preocupaciones es la falta de articulación de los procesos de diseño de los PDET y de los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), que hacen parte del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS). Pese a que el Acuerdo ordena la articulación de ambos instrumentos, la ART y la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos realizan procesos separados en la práctica.
En su comunicación de marzo pasado, las organizaciones del Sur de Bolívar y del Bajo Cauca señalaron como una dificultad central “la desarticulación entre los ejercicios de planeación participativa del PDET y de los PISDA, pese a que los dos recaen sobre el mismo territorio y comunidades, por lo que se hace indispensable armonizar tiempos, equipos de trabajo y actividades para evitar duplicación y desgaste de recursos y tiempos”.
Similar opinión tiene Luz Perly Córdoba, encargada del seguimiento a la implementación de Marcha Patriótica y vocera de la Coordinadora de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam). Según Córdoba, “en el Consejo Permanente de Dirección del PNIS estuvimos peleando con mucha fuerza que se estableciera una coordinación nacional y varias regionales para articular los PDET con los PISDA, porque decíamos que al coincidir ambos en una gran cantidad de municipios habría despilfarro de dinero y de equipo humano, así como desgaste de las comunidades. No obstante, sigue el desgreño institucional y el malgasto de recursos”.
En las comunidades también hay inquietud por el peso que eventualmente podrían tener en la construcción de los PDET los ya diseñados planes de vida de los pueblos indígenas, planes de etnodesarrollo de los consejos comunitarios y planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina, que son expresiones de la concepción de buen vivir que han construido las comunidades.
En Chocó, por ejemplo, el representante legal del Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato (Cocomacia), Rosendo Blandón, asegura que en los procesos de socialización realizados hasta ahora por la ART su organización no fue convocada desde el comienzo y se le dio prioridad a la participación de los alcaldes.
Según Blandón, “a nosotros inicialmente ni siquiera nos citaban y empezamos a llegar a las reuniones sin ser invitados, incluso asumiendo los gastos de transporte de un municipio a otro”. Y agrega que “esto es preocupante, porque los insumos que tenemos nosotros no los tienen ni las alcaldías ni la gobernación. Nosotros contamos con un plan de etnodesarrollo y una planeación estratégica 2017-2027, que responden a las necesidades de las comunidades y que hemos recogido durante 35 de experiencia y lucha que tiene la organización, por lo que somos los que conocemos las problemáticas y el cómo se pueden resolver a través de la implementación de los PDET”.
Elizabeth Moreno, representante legal del Consejo Comunitario General del Río San Juan (Acadesan), también llama la atención por el desconocimiento que existe sobre la manera como la ART recogerá el trabajo previo que han desarrollado las organizaciones: “Nos preocupa que no se esté discutiendo cómo se van a articular los PDET con los planes de etnodesarrollo y los planes de vida, teniendo en cuenta que nosotros vemos los Programas como una posibilidad de que se reconozcan las caracterizaciones y las necesidades que hemos identificado”. Tampoco está claro cómo se incluirá el enfoque de género, que el Acuerdo definió como transversal.
Además de los planes específicos que han diseñado las comunidades étnicas y de Zonas de Reserva, existe inquietud por cómo se van a enlazar los PDET con otros instrumentos de desarrollo territorial que están vigentes. Al respecto, Johana Silva, investigadora de CesPaz, señala que “en los territorios hay planes de desarrollo municipal y departamental, Planes de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial, que aunque el decreto (de creación de los PDET) dice que van a ser tenidos en cuenta, no hace claridad sobre cómo se va a hacer la articulación”. Tampoco se conoce el papel que jugarán las entidades territoriales en el manejo de los recursos para la implementación de los Programas y bajo qué esquema se realizarán las obras en las subregiones integradas por municipios de dos o tres departamentos.
La selección del personal a cargo de la construcción de los PDET tampoco se ha salvado de críticas, dado que varios de los más de 400 contratistas que trabajan en el proceso provienen de la extinta Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial (UACT), que fusionada con la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema dio origen a la ART. El problema radica en que la UACT se creó en los tiempos de guerra con las Farc como parte de la estrategia cívico militar del Estado para penetrar en los territorios de control insurgente, por lo que sus exfuncionarios son percibidos como parte de la arquitectura institucional de la guerra.
Al respecto, el docente universitario e investigador del Centro de Pensamiento y Diálogo Político Diego Carrero, quien ha acompañado la implementación del Acuerdo Final, opina que “pareciera que estuviésemos ante PDET que son una continuidad de lo que fue la estrategia de los planes de consolidación en tiempos de guerra. Hay un número importante de funcionarios y contratistas de la ART que vienen de la UACT, por lo que, aunque cambie la institucionalidad, la lógica de intervención territorial es la misma: sin recursos, sin participación, sin transparencia y sin cambios en el entendimiento de la relación entre comunidades, territorios e instituciones”. Carrero, además, cuestiona el hecho de que la “ART tenga súper poderes” para definir los aspectos metodológicos y hacer las convocatorias.
Las fuentes consultadas por este portal también llamaron la atención por la insuficiencia en el número de personal de la ART durante la realización de las preasambleas y las asambleas; el desconocimiento de algunos funcionarios de las lógicas territoriales y de la trayectoria de los procesos organizativos; la estigmatización que algunos de ellos sostienen contra ciertas organizaciones sociales, especialmente las más politizadas; y la contratación por parte de la ART de enlaces territoriales que tiene relaciones clientelares con alcaldes y gobernadores.
El ambiente se ha enrarecido aún más por las demoras en la puesta en marcha del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), creado mediante decreto en noviembre de 2017, con el objetivo de contribuir “a la transparencia, veeduría, control ciudadano y verificación de la implementación de las acciones para el posconflicto”. Cinco meses después, el Sistema no existe, por lo que no es posible conocer en tiempo real la manera como el FCP ejecuta los recursos.
Desde el pasado 16 de marzo, una vez conoció las cifras de avance del proceso de construcción de los PDET, VerdadAbierta.com solicitó una entrevista con funcionarias de alto nivel de la ART para abordar estos y otros llamados de atención, tales como el realizado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en su último informe sobre Colombia, en el que alerta por el hecho de que “la posibilidad de éxito de los PDET disminuye en zonas con una alta incidencia de economías ilícitas y presencia de grupos criminales”. La ART, no obstante, canceló la entrevista programada en tres oportunidades.
Con el tiempo que le queda para diseñar los PDET, y ante la falta de mecanismos de evaluación continua, difícilmente la ART podrá ajustar los procedimientos para atender las demandas de expertos y organizaciones. Sobre todo porque en las regiones se percibe un afán de la Agencia por dejar diseñados los PDET antes de julio próximo, cuando habrá cambio de gobierno. Entre las presiones por el tiempo y la falta de claridad en los procesos, el mayor temor es que los Programas no recojan el sentir de las comunidades y que su avance en esas condiciones continúe profundizando la frustración de los pobladores rurales frente a las promesas de desarrollo y apertura democrática que cada tanto ofrece el Estado.
