Doce organizaciones de la sociedad civil presentaron ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos un detallado análisis sobre logros, deudas y desafíos de esa norma de justicia transicional, que tiene la misión de devolverle sus predios a quienes los perdieron en medio del conflicto armado. A dos años de que termine su vigencia, le piden a ese organismo internacional que abogue para sea prolongada.
“Esta ley no es un puerto de destino, sino apenas la grilla de partida. Es ahora cuando se pone a prueba la capacidad y la voluntad, no sólo del Estado, sino de toda la sociedad colombiana, para cumplirles a las víctimas”, declaró el entonces presidente de la República, Juan Manuel Santos, tras sancionar, el 10 de junio de 2011, la Ley 1448, conocida como Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y que tendría una vigencia de diez años.
Sin embargo, hoy, tras casi ocho años de aplicación, para la Comisión Colombiana de Juristas, la Fundación Forjando Futuros, la Corporación Yira Castro, el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep), la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), el Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (Movice) y seis organizaciones más, esas pretensiones se quedaron cortas. (Ver listado completo de autores)
“Concluimos que el Estado colombiano no ha cumplido con la garantía del derecho a la restitución de comunidades campesinas y étnicas y que debe prontamente hacer ajustes en su implementación para corregir lo que está fallando, y de manera urgente prorrogar la vigencia de la ley”, es uno de los principales puntos de las 96 páginas que componen su radiografía expuesta en Kingston, Jamaica, el pasado 9 de mayo durante el 172 periodo de sesiones de la CIDH y presentada esta mañana en Bogotá. (Descargue el informe, presentado este martes en Colombia)
El principal argumento que esgrimen son los propios resultados de la Ley de Restitución de Tierras: a poco más de dos años de que termine su vigencia, tan sólo se han logrado sentencias de restitución de poco menos de 350 mil hectáreas, cuando el problema del despojo se calculaba inicialmente en 6 millones. Además, se advierte que la Unidad de Restitución de Tierras le negó a cerca del 64 por ciento de las víctimas el acceso al procedimiento judicial. (Leer más en: Unidad de Tierras ha rechazado 24.712 mil solicitudes de restitución)
A eso se suman las dificultades para que se acaten integralmente los fallos de que han emitido los jueces de tierras: “No resulta reparador implementar desarticuladamente las órdenes de una sentencia para, por ejemplo, lograr la restitución jurídica de una parcela, pero incumplir las órdenes de construcción de vivienda o realizar la entrega material de un predio sin la infraestructura de servicios públicos”.
No obstante, ese proceso también ha arrojado luces en medio de un largo camino cubierto de sombras. “La política de restitución de tierras, con todos sus problemas, ha sido de suma importancia para el restablecimiento de los derechos de propiedad de víctimas en el contexto del conflicto armado del país, así como de derechos territoriales de pueblos étnicos, y además ha contribuido a la construcción de paz”.
De acuerdo con cifras de la Unidas de Restitución de Tierras (URT), la entidad creada por la Ley 1448 para atender todas las reclamaciones de predios, rurales y urbanos, hasta la fecha los jueces especializados de tierras han ordenado mediante sentencia la restitución de 7.502 predios, que abarcan 341.725 hectáreas, beneficiando a 45.655 personas, una cifra considerada baja por las organizaciones sociales; por tal razón, plantean la necesidad de darle un aliento más largo a la Ley 1448 de 2011 y de fortalecer su modelo para que tenga un mayor alcance.
A contrarreloj
La radiografía realizada por las doce organizaciones identificó tres consecuencias negativas generadas durante el proceso de cierre de la Ley de restitución de tierras.
La primera es la falta de acceso a la justicia y se viene presentando desde el pasado 11 octubre, a raíz del Decreto 1167 que expidió tres meses atrás el nuevo presidente de los colombianos, Iván Duque (2018-2022), mediante el cual se dio por finalizada la etapa administrativa de la Ley de Restitución de Tierras, en la que se preparan los casos para que los jueces fallen por medio de juicio. De ese modo, las víctimas que no alcanzaron a tramitar sus solicitudes quedaron por fuera de ese sistema de justicia transicional.
La segunda impacta sobre los juicios restantes. “Los procesos en curso se reasignarían a jueces y magistrados civiles ordinarios, cuya especialidad sería la más cercana a la materia. Esto desnaturaliza el carácter transicional de la restitución, ya que serían jueces sin formación ni trayectoria en derechos humanos quienes con un punto de vista privatista, formal y netamente centrado en el análisis de propiedad quedarían con la responsabilidad de adoptar las decisiones”, advierte el documento.
La tercera consecuencia recae en el cumplimiento de los fallos judiciales de restitución: “Ante la ausencia de jueces y magistrados especializados en restitución y ante la previsible liquidación de la Unidad de Restitución, el cumplimiento de las sentencias quedaría sin dolientes ni responsables”.
En medio de ese panorama, y si se mantienen los tiempos actuales, en los próximos dos años los jueces de restitución de tierras tendrían que fallar los casos del 95 por ciento de las víctimas que pretenden retornar a las tierras que perdieron por cuenta del conflicto armado.
“En 8 años de implementación de la Política de Restitución de Tierras, se han restituido 7.502 predios […] Si se considera la comparación entre solicitudes de protección para predios abandonados o en riesgo después del 1 de enero de 1991 como el referente de registro, aun así, las personas beneficiadas no alcanzan el 5 por ciento de las víctimas”, calcula el informe.
Y prosigue en sus proyecciones: “El 64 por ciento de las solicitudes de restitución han sido negadas en la fase administrativa. Esto significa que solamente el 36 por ciento han sido inscritas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Solamente el 12 por ciento tienen solución en instancias judiciales y el 24 por ciento están en etapa judicial”.
Dificultades para la restitución
Uno de los capítulos de la radiografía está dedicado a los tropiezos que enfrentan la formulación de casos y la admisión de demandas de restitución de tierras. Una parte de ellos obedece a la informalidad de la tierra y a políticas públicas que buscan proteger el medio ambiente.
Sobre ese particular, el informe destaca que “la restitución de dichos predios ha sido imposible ya que el artículo 1° del Decreto 440 de 2016 del Ministerio de Agricultura contiene un parágrafo titulado “Decisión sobre el no inicio formal de estudio de solicitud”. Según este parágrafo, la Unidad de Restitución de Tierras se abstendrá de inscribir en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente aquellos predios de origen baldío que estén sobre terrenos protegidos por la Ley 2ª de 1959”. (Leer más en: El Paramillo: un nudo de problemas)
Por otro lado, figuran decisiones estatales a favor de grandes industrias, en detrimento de los derechos de las comunidades, especialmente de las étnicas que, debido a sus tradiciones culturales y factores de vulnerabilidad, gozan de derechos especiales como el gobierno propio y la consulta previa.
El caso que mejor ejemplifica ese punto el Equipo de Asuntos Ambientales, Minero Energéticos e Infraestructura (AMEI). Fue creado luego de que se emitieran sentencias favorables para el resguardo indígena Dóbida Dogibi Emberá – Katío del Alto Andagueda, en Chocó; y del consejo comunitario de Renacer Negro, ubicado en Timbiquí, Cauca. En ellas, los jueces le ordenaron a la Agencia Nacional Minera (ANM) la nulidad de los títulos mineros concedidos dentro de estos territorios colectivos, cuando las comunidades estaban desplazadas por el conflicto armado y no pudieron oponerse al trámite.
El equipo AMEI fue creado por la Unidad de Restitución de Tierras, encargada de presentarle las demandas a los jueces, con el fin de “proteger” los procesos de imprecisiones o inconsistencias sobre el tema minero energético y garantizar los derechos de las víctimas. Sin embargo, a juicio del informe presentado a la CIDH, ese equipo ha generado bloqueos y contradicciones: “La creación de la AMEI es una reforma administrativa que ha debilitado el proceso de restitución, sobre todo para las comunidades indígenas y afrodescendientes”. (Leer más en: Las contradicciones de Santos con la restitución)
Además, otras entidades estatales han ejercido oposición en casos de restitución de tierras, especialmente donde hay traslapes de agendas de desarrollo como minería. Al respecto, el informe reseña cifras de litigio de la Comisión Colombiana de Juristas, que dan cuenta de que, en 135 casos tramitados en los últimos cinco años, entidades como la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Agencia Nacional de Minería, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), el Banco Agrario, Ecopetrol y Fiduprevisora, fueron opositores.
Lo anterior pone de presente que no sólo personas naturales o quienes alegan ser compradores de buena fe de tierras de víctimas del conflicto armado han ejercido presión a la restitución. El informe señala que hay una fuerte división “al interior del Estado institucional colombiano en torno a la garantía de la restitución de tierras: de una parte, el compromiso adquirido a partir de la Ley 1448 de 2011 con los derechos de las víctimas a la restitución y retorno en condiciones dignas y seguras; y de otra, el enorme interés en salvaguardar la industria extractiva (petróleo, minería y agroindustria) posicionada en los territorios tras el desplazamiento masivo y despojo de tierras de poblaciones”.
Deudas con las víctimas
El estudio presentado a la CIDH también le hace seguimiento a la impunidad en casos de desplazamiento forzado, al incumplimiento de órdenes de los jueces de restitución consignadas en sus fallos y a la violencia que golpea a quienes buscan reparación.
Sobre impunidad, presenta las cifras de una investigación de Codhes, que tras a analizar las primeras 1.891 sentencias de restitución, encontró que sólo en el 17 por ciento de los casos, el proceso es remitido a la justicia ordinaria para que se investiguen a presuntos terceros responsables: “Es decir, el 83 por ciento de los casos de despojo y abandono forzado queda en la impunidad, a menos que los responsables admitan haber cometido este crimen ante una autoridad judicial penal”.
Además, precisa que “el 87 por ciento de las personas que presentaron oposición no lograron probar la buena fe exenta de culpa. Lo que es posible decir de los datos presentados es que por lo menos el 43 por ciento de las sentencias con opositores no cumplen ni los criterios de buena fe exenta de culpa, ni los criterios de segundos ocupantes vulnerables; por ello, deberían existir investigaciones de tipo penal que permitieran esclarecer la situación mediante la cual llegaron a tener una relación con un predio despojado o abandonado de manera forzada. Sin embargo, solamente el 23 por ciento de estas sentencias incluía compulsa de copias a la Fiscalía General de la Nación o a los entes de control”.
Por otro lado, el informe analiza los factores de riesgo que padecen quienes lideran reclamaciones de tierras, que están expuestos a una nueva reconfiguración territorial por parte de grupos armados ilegales que se disputan las regiones que dominaron las Farc antes de su dejación de armas, del accionar de grupos paramilitares, de la debilidad institucional en el nivel local, del abandono estatal y de la estigmatización que existe desde algunos funcionarios del gobierno central.
“Estas realidades se complejizan cuando se presentan al interior de consejos comunitarios, resguardos indígenas o comunidades campesinas, asesinatos selectivos como manera de presionar e intimidar a la población que reclama del Estado una respuesta oportuna, real y eficiente, y que evidencian que la restitución de los derechos territoriales no avanza”, precisa.
Según sus cuentas, entre 2011 y febrero de este año, 330 personas vinculadas con procesos de restitución de tierras y derechos territoriales fueron agredidas y, de ellas, 97 asesinadas. Destaca que “el 27 por ciento de las víctimas lideraban procesos de reclamación de tierras campesinas, y el 23 por ciento eran autoridades étnicas en procesos de restitución de derechos territoriales”.
Como si ese panorama no fuera suficiente, la investigación denuncia que debido a la defensa de las víctimas del conflicto y a las reclamaciones de tierras realizadas, además de sufrir amenazas y estigmatizaciones, varios han padecido persecuciones mediante investigaciones administrativas, disciplinarias y penales: “Tal es el caso del representante legal de la Fundación Forjando Futuros, Gerardo Vega Medina (uno de los solicitantes de la audiencia), quien se ha visto abocado a defenderse en doce investigaciones en su contra promovidas por empresarios y funcionarios enemigos de la restitución de tierras”.
Por todas esas razones, y cuando el Ejecutivo se apresta para concluir la vigencia de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, el informe concluye que “los esfuerzos del gobierno parecen estar encaminados a mostrar resultados formales y no sustanciales, instrumentalizando la restitución de tierras, y dar por superado el capítulo del despojo en Colombia”.
Y prosigue: “La agenda política transita hacia la llamada ‘seguridad jurídica para los inversionistas’ donde todas las reformas normativas y de política agraria están orientadas a hacer un borrón de la historia de despojo a sangre y fuego de grandes extensiones del territorio nacional, en un contexto de incumplimiento de la restitución de tierras y de nuevos desplazamientos masivos de comunidades étnicas y campesinas”.
Ante esa situación, las doce organizaciones le pidieron a la CIDH que inste al Estado colombiano para que decrete una prórroga de la Ley 1448 de 2011; evite reformas normativas regresivas que vayan en contravía de los derechos de los y las reclamantes de tierras; dé garantías para las víctimas que buscan restitución; diseñe una política pública de posfallo con sistemas de seguimiento e inversión; y judicialice a los responsables del despojo tanto en la justicia ordinaria como en la Jurisdicción Especial para la Paz.
En total, hacen 18 solicitudes, las cuales tienen como objetivo “garantizar el derecho a la restitución de tierras en condiciones de dignidad, seguridad e integralidad, según los parámetros fijados por el derecho internacional”. Lo anterior obedece a que, a su juicio, “el despojo sigue siendo un capítulo doloroso, extenso y desconocido en la historia de este país. Darlo por concluido en este momento constituiría una traición a las luchas que han librado las víctimas, y un indulto al terror que ha recorrido nuestros campos y a las culpas que aún estamos por descubrir”.
URT habla de su gestión
En la audiencia ante la CIDH estuvo presente Andrés Castro, director de la Unidad de Restitución de Tierras, quien tuvo la oportunidad de intervenir para contrastar las afirmaciones de las organizaciones sociales y aclarar varios de los puntos cuestionados.
Tanto en su discurso ante los comisionados, como en respuesta por escrito a VerdadAbierta.com tras ser consultado al respecto, el funcionario sustentó la gestión en la Unidad bajo su responsabilidad en lo conceptuado por la Corte Constitucional a través del Auto 373 de 2016, que destacó “el alto nivel de cumplimiento” de esta agencia estatal.
Castro, quien asumió ese cargo desde el 14 de noviembre del año pasado por delegación del presidente de la República, Iván Duque, rebatió la idea de que no resultaba reparador la manera desarticulada cómo estaba atendiendo el Estado las distintas órdenes consignadas en las sentencias a favor de los reclamantes, que exigían atención integral en su calidad de víctimas del conflicto.
“La restitución material y las acciones encaminadas a la garantía de no repetición constituyen el eje central de la acción del Estado y por eso se han destinado importantes esfuerzos para garantizar el cumplimiento de los fallos judiciales”, respondió el funcionario en su mensaje a este portal y le puso cifras al respecto: “Como parte del cumplimiento de las órdenes judiciales, de las 22.578 que están a cargo de la Unidad, se ha avanzado en más del 70%”. Similar respuesta dio en su intervención ante la CIDH.
Con respecto a las críticas que ha generado al Decreto 1167, expedido el 11 de julio de 2018, al que señalan de ser una limitante al acceso a la justicia de reclamantes de tierras por cuanto estableció un plazo de caducidad de tres meses para que las víctimas puedan ejercer el derecho a la restitución de tierras, el director de la URT explicó que esa norma fue promovida durante el gobierno del presidente Santos (2010-2018), “siguiendo los principios de gradualidad, progresividad y sostenibilidad; considerando la cantidad de casos tramitados y resueltos por la Unidad de Restitución de Tierras; y entendiendo que la Corte Constitucional emitió el Auto de seguimiento 373 de 23 de agosto de 2016 en la que señaló ‘avances reales y tangibles en el goce efectivo de derechos e indicios claros de que así se replicarán’”.
Castro agregó que “en el examen jurídico que realiza la Unidad se sigue el principio ‘pro-homine’, que, ante la duda, posibilita la interpretación más favorable para la víctima. En ese orden, en la implementación del Decreto 1167 de 2018 ha sido recibido el 100% de las solicitudes de restitución”.
Además, aclaró que “el Estado ha establecido que la norma no implica el rechazo, de plano, de los requerimientos de las víctimas; en todos los casos se hace un análisis previo y, sumado a ello, la disposición indica que ante hechos irreversibles o irresistibles se viabiliza el inicio del trámite administrativo”, primer paso para sustentar un caso de reclamación ante los jueces especializados de tierras, quienes tienen la última palabra.
En la audiencia ante la CIDH, el director de la URT abordó los cuestionamientos sobre la posición de la agencia que dirige y la de otras entidades estatales, como Parques Nacionales, que se oponen a restituir predios a campesinos víctimas de la guerra que están en áreas protegidas.
Según el funcionario, “en materia de restitución, con el propósito de lograr la armonización de los instrumentos ambientales con el derecho a la restitución de tierras, hemos mantenido una permanente articulación interinstitucional con las autoridades ambientales del orden nacional y regional”.
A su juicio, esa articulación ha ha permitido que, “en los casos de restitución que se sobreponen con áreas ambientales, se estudien los detalles de régimen legal y restricciones de uso, entre otros. Lo vital en estos procesos es que se tomen decisiones responsables y ajustadas al derecho, que respeten el interés general y, a su vez, el derecho a la reparación de las víctimas”.
Castro también abordó las críticas relacionadas con sectores industriales y las multinacionales mineras que fungen como opositores en algunas reclamaciones de predios o ven afectados sus intereses, y sobre lo cual dijeron las organizaciones sociales que la URT actuaba a favor de ellos.
“La implementación del proceso tiene en cuenta la acción sin daño, con la que los jueces y la Unidad de Restitución de Tierras deben dar aplicación a la ley y principios en esta materia”, dijo el funcionario ante la CIDH y reconoció que “se ha establecido una articulación con las autoridades minero-energéticas, quienes aportan la información necesaria para cada proceso”.
A su juicio, es la manera más adecuada para que “el Juez puede ponderar con mayor facilidad si el derecho solicitado por la víctima se relaciona con el ejercicio de la actividad de utilidad pública. Así se previene el surgimiento de nuevos conflictos en el territorio”.
Ante la petición que han hecho las organizaciones sociales de prorrogar la vigencia de la Ley 1448 más allá del 2021, el funcionario, en su respuesta a este portal, dejó en manos del Legislativo la decisión amparándose en el parágrafo 2 del artículo 208 de esa norma, que dice que “un año antes del vencimiento de la vigencia de esta ley, el Congreso de la República deberá pronunciarse frente a la ejecución y cumplimiento de la misma.”
En ese sentido, precisó que “el Congreso revisará la implementación de la política; además, se pronunciará respecto a la ejecución y el cumplimiento de la finalidad de la norma, para que recomiende al Gobierno qué hacer con la política, por lo que la prórroga es una opción que se está analizando”.
Y finalmente aseveró que “durante la vigencia de la Ley 1448 de 2011 se seguirán llevando a cabo los procesos judiciales en la instancia de los Juzgados y Tribunales Especializados en restitución de tierras, por lo que la Unidad se acoge a lo establecido en la Ley y acata su cumplimiento”.
