El Acuerdo de Paz con la extinta guerrilla de las Farc incluyó la creación de un grupo de trabajo insterinstitucional, integrado por diversas agencias del Estado y organizaciones de la sociedad civil, que se aplicara al diseño y seguimiento de políticas públicas que le apuntaran al desmantelamiento de fenómenos criminales que pudieran atentar contra lo pactado con las Farc. Hasta el momento, su labor ha sido insuficiente.
“Hemos venido para ratificar la decisión y la voluntad del Estado para proteger el acuerdo de paz, para proteger su implementación y para proteger a quienes trabajan en la construcción de la paz”, declaró en Popayán el presidente de la República, Juan Manuel Santos, el 23 de febrero del año pasado al final de la instalación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS), una instancia acordada con las Farc en La Habana.
En este grupo de trabajo confluyen representantes de los ministerios del Interior, Defensa y Justicia, así como de la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, expertos en el tema de la sociedad civil y voceros de las plataformas de derechos humanos.
La tarea de esta Comisión, cuyos aspectos esenciales quedaron consignados en el Acuerdo de Paz firmado en Bogotá el 24 de noviembre de 2016, es de gran calado: “tendrá como objeto el diseño y hacer seguimiento de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de cualquier organización o conductas de que trata este acuerdo que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”.
Pero la realidad superó lo consignado en el papel. Desde la rúbrica del Acuerdo hasta mediados de este año han sido asesinados poco más de 300 líderes, lideresas y autoridades étnicas por razones de su trabajo, compromiso comunitario y defensa de lo pactado en La Habana. De hecho, en 2018 los ataques se han incrementado dramáticamente.
Para conocer detalles de cómo ha funcionado esta Comisión y su futuro, VerdadAbierta.com dialogó con Vilma Liliana Franco, socióloga experta de la sociedad civil en esta instancia, autora del libro Orden Contrainsurgente y Dominación (Siglo del Hombre Editores, 2009), entre otras publicaciones académicas, quien esboza una postura crítica de una labor que ya ajusta 17 meses desde su creación.
VerdadAbierta (VA): Ante un nuevo gobierno que se ha mostrado resistente al Acuerdo con las Farc, ¿qué futuro tiene la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS)?
Vilma Liliana Franco (VLF): No dispongo de elementos para hacer previsiones al respecto, pero quienes hemos hecho parte de la Comisión en calidad de expertos de sociedad civil o delegados de plataformas de derechos humanos consideramos importante que el nuevo gobierno, así como cada una de las instituciones estatales que en ella toman asiento, conserven esta instancia y tengan la voluntad política de desarrollar cada una de las funciones. La Comisión debe pasar al diseño efectivo y evaluable de una política pública integral para el desmantelamiento de lo que el Acuerdo de Paz con las Farc nombró como “organizaciones derivadas del paramilitarismo” y las conductas criminales que atenten contra defensores derechos humanos, movimientos sociales y políticos.
VA: ¿Para qué una instancia de esas para el diseño de una política de desmantelamiento si existe una institucionalidad que puede ocuparse de ello?
VLF: En efecto, existen instancias como el Consejo Superior de Política Criminal que asesora al gobierno nacional en la implementación de la política criminal en general y el Consejo de Seguridad Nacional. La Comisión es una instancia igualmente colegiada, pero con una composición distinta y una función muy específica, la cual debe ser entendida como una herramienta especial para un contexto de transición y construcción de la paz. Ahora bien, es necesario la coordinación entre estas instancias entorno al objeto específico de la Comisión. El Fiscal General y el Ministro de Justicia pueden facilitar el diálogo y coordinación con el Consejo Superior; asimismo, el Presidente de la República y Ministro de Defensa pueden hacer lo mismo respecto al Consejo de Seguridad. No se trata de duplicación de funciones, sino del fortalecimiento de la articulación interagencial para la superación de un fenómeno que no es solo de naturaleza criminal y que, por su persistencia, requiere replanteamientos profundos en la acción del Estado.
VA: ¿Y qué pasos debe dar la Comisión para que se llegue a un diseño efectivo y evaluable de una política pública integral para el desmantelamiento de lo que el Acuerdo con las Farc nombró como “organizaciones derivadas del paramilitarismo”?
VLF: Cuatro mínimos. Lo primero es una revisión de la caracterización del fenómeno a partir de un diálogo de las distintas entidades del Estado y organismos académicos y sociales que tienen aproximaciones distintas.
En ese análisis es importante, aunque insuficiente, la identificación de un una tipología organizativa y formas de operación. En este campo aún es preciso tener en cuenta que un grupo armado no se define solo por el número de ataques y víctimas o tipo de armas, pues hoy no estamos frente a jerarquías estándar tipo Accu (Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá), sino jerarquías regionales en las que una organización como las Agc (Autodefensas Gaitanistas de Colombia) opera de una manera en zonas rurales como en Chocó y de otra en zonas urbanas como Medellín donde subordina otras organizaciones criminales.
En el plano organizativo, es necesario analizar también su composición poblacional (por ejemplo, origen y lugar de operación, antecedentes organizativos, etc.); qué factores socioeconómicos, culturales e institucionales favorecen su formación y persistencia; cómo se articulan internacionalmente; cuál es el impacto de su acción en las poblaciones en términos de todo el conjunto de derechos fundamentales y acciones colectivas. Como no se trata un fenómeno homogéneo espacial y temporalmente, también es preciso tener en cuenta las transformaciones en el tiempo a partir de todas sus interacciones estratégicas, así como las diferencias territoriales, pues las conflictividades en las que se insertan y los agentes con los cuales se articulan difieren de Tumaco a Catatumbo.
Lo segundo es hacer un balance en términos de lecciones aprendidas de cada una de las estrategias y operaciones implementadas, por ejemplo la estrategia anticorrupción y la operación Agamenón, entre otras. Tercero, formular una estrategia comprensiva con acciones de largo, mediano y largo plazo de tipo preventivo, reactivo y restaurativo. Y cuarto, disponer de un sistema de seguimiento y evaluación cuyos indicadores sean de impacto.
VA: ¿Por qué es importante este último aspecto?
VLF: Se pueden desplegar múltiples acciones y recursos, pero sin impactos sustanciales y sostenibles. Esto tiene como agravante que los indicadores de la acción institucional suelen enmascarar la ineficacia de la política. Por ejemplo, pierden relevancia resultados operacionales como el número de lo que eufemísticamente se denominan “neutralizaciones” por muerte o judicialización, si no se modifican las condiciones de reclutamiento o se afecta el mercado legal e ilegal de armas. La reducción de la tasa de homicidios es igualmente un indicador de seguridad insuficiente si se tiene en cuenta que el tránsito de zonas de disputa a zonas de dominio de un grupo armado supone una economía de la violencia letal y el despliegue de otras acciones que son violatorias de las libertades civiles.
Reforzar estrategias
VA: Ya existen políticas orientadas al desmantelamiento de organizaciones criminales, ¿qué más es necesario?
VLF: Existe un conjunto de disposiciones normativas y planes de acción que recaen sobre las organizaciones y conductas criminales objeto de la Comisión. Algunas son de vieja data y otras de reciente formulación. Por ejemplo, la Directiva 15 del Ministerio de Defensa emitida en abril de 2016 hizo una nueva caracterización de las organizaciones criminales que distingue entre grupos armados organizados y grupos delictivos organizados). Con ello se replantearon varias disposiciones del Consejo de Seguridad Nacional a partir de la preocupación por un marco normativo aplicable que no generara problemas de seguridad jurídica para los miembros de fuerza pública. Es decir, una preocupación referida a medios y no a fines.
Sin embargo, pareciera que ni las estrategias definidas por el Consejo de Seguridad Nacional en 2011 (en materia de caracterización, información, coordinación interinstitucional y judicialización, anticorrupción, seguridad territorial y consolidación, fuentes de financiamiento y prevención) ni las estrategias recientes del Ministerio de Defensa han logrado reducir o desactivar el fenómeno criminal. El Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, la MAPP/OEA y diferentes organizaciones no gubernamentales han documentado la existencia de múltiples organizaciones armadas ilegales, y demostrado que son muchos los territorios y poblaciones afectados por su acción. Esto evidencia la necesidad de un replanteamiento profundo de la política aplicada hasta el momento. No se pueden esperar cambios mientras se continúen aplicando las mismas fórmulas.
VA: ¿Y qué puede estar ocurriendo para que esas estrategias no incidan en la reducción o desactivación de las organizaciones criminales?
VLF: Un punto crítico ha sido la caracterización de ese fenómeno que el Acuerdo con las Farc designa escrupulosamente como “organizaciones criminales derivadas del paramilitarismo”. Generalmente, la discusión queda trabada en el plano de las denominaciones: organizaciones criminales o paramilitarismo. A una le subyace como presunción que se trata de crimen organizado con fines de codicia y articulado fundamentalmente a economías ilegales (narcotráfico y minería ilegal); la otra presume que la naturaleza de dichas organizaciones es política. El problema para una es la ilegalidad y para la otra la violación de los derechos civiles y políticos. Es difícil alcanzar consensos sobre la forma de nombrar, pero es necesaria una caracterización del fenómeno en su integralidad y desde una perspectiva histórica para poder aproximarse a la realización del principio de no repetición.
VA: El Acuerdo de Paz con las Farc ya contiene una designación del fenómeno, por tanto, hay consenso. Ahora usted dice que “es difícil alcanzar consensos sobre la forma de nombrar”. ¿No está incurriendo en una contradicción?
VLF: La locución “organizaciones criminales derivadas del paramilitarismo” establece al mismo tiempo una la relación y una distinción entre dos fenómenos organizativos. El vocablo “derivado” nos está hablando del paramilitarismo como un fenómeno de un tiempo pasado, que ya no es. Bajo esa perspectiva, uno puede concluir que la Comisión no fue pensada para el desmantelamiento del paramilitarismo, sino de un fenómeno de distinta naturaleza. Es decir, su punto de partida es la negación del fenómeno que ciertos sectores sociales y políticos esperan que se desactive como garantía para el ejercicio de la política. De hecho, la postura predominante en la institucionalidad es que hoy no existe paramilitarismo (solo organizaciones criminales con fines de lucro) e incluso algunos sectores en ella consideran, contrario a lo esclarecido en Justicia y Paz, que tampoco lo hubo en el pasado.
Ahora bien, esto tiene una razón de ser que, creo, va más allá de la negación de responsabilidades políticas y criminales. Hablar del fenómeno propiamente paramilitar significa que uno de los principales campos de intervención deben ser las condiciones político-institucionales que han favorecido la descentralización del monopolio de la fuerza para mantener cierto orden. Sería nodal revisar cómo ha sido reorganizado el “monopolio” de la fuerza en los continuum legalidad e ilegalidad, público y privado, y economía y política. Por eso, esta postura ha negado la necesidad de revisar, como parte de la construcción de la paz, los manuales o reglamentos de combate que han orientado la acción de las Fuerzas Armada.
VA: ¿Cómo se deben caracterizar entonces las “organizaciones criminales derivadas del paramilitarismo”?
VLF: Más que un juicio ligero sobre un asunto tan complejo, me parece conveniente tener en cuenta varios aspectos en un ejercicio de caracterización de las organizaciones criminales actuales.
Primero, se pueden distinguir fases del conflicto y transformaciones organizativas, pero es importante reconocer que la violencia de dichas agrupaciones es experimentada por las poblaciones como una continuidad debido a sus agentes o a sus repertorios. Segundo, reconocer los legados o impactos de la estrategia de terror desarrollada por las Auc (Autodefensas Unidas de Colombia), tanto en el comportamiento y subjetividades de las poblaciones como en la definición de la intensidad y formas adquiridas por la violencia en la última fase del conflicto. Tercero, entre legalidad e ilegalidad no existe una relación de oposición sino una fina complementariedad que exige problematizar algunos asuntos dentro de la primera. Cuarto, la imbricación entre lógicas de acumulación y de guerra contrainsurgente en los fenómenos de despojo y abandono forzado en muchas regiones ha evidenciado que la relación entre economía y política no es de exclusión. Quinto, la noción del enemigo interno y la concepción de orden orientaron la acción hasta 2006 hacen parte de una mentalidad, son parte del patrimonio común tanto de las instituciones como de la sociedad en su conjunto.
VA: Las organizaciones derivadas del paramilitarismo están dedicadas al narcotráfico, la minería ilegal y otras economías ilícitas. ¿No están equivocados aquellos que denuncian la existencia del paramilitarismo como un fenómeno con dimensión política?
VLF: Lo político no se define por la existencia de un discurso ideológico esgrimido por un orador o contenido en documentos. Es importante considerar tanto el discurso como las acciones, pero no solo en clave de sus fines, sino de sus efectos. Por ejemplo, lo que hoy es específicamente político en “organizaciones criminales derivadas del paramilitarismo” es el control de las poblaciones mediante el desarrollo de dispositivos de vigilancia (permanente y exhaustiva) e información que garantizan el funcionamiento de economías ilícitas, pero que tienen efectos de poder porque constituyen una forma de coacción permanente, un constreñimiento profundo de las libertades civiles y políticas.
Desde mi perspectiva, esos dispositivos son como una “mirada sin rostro” que se orienta por la sospecha y registra conductas, se apoya en la incorporación de población local, disolviendo relaciones vecinales de solidaridad y confianza, y tiene como efecto un disciplinamiento que acostumbra al orden y a la obediencia. Es aquí donde reside la dimensión política de esta violencia que parece movida sólo por la codicia. La violación del derecho a la vida y a la propiedad son las cosas que más se lamentan en esta sociedad; pero, hay formas de coerción y coacción que son muy lesivas para una sociedad que se reivindica democrática.
VA: Dada la dificultad de nombrar un fenómeno armado ilegal como el que padecemos los colombianos, ¿es viable entonces decir, como afirman ciertos sectores, que a los líderes sociales los están matando “los paramilitares”?
VLF: Un porcentaje importante ha sido asesinado por eso que se denominan organizaciones criminales derivadas del paramilitarismo y lo que el Ministerio de Defensa denomina grupos delictivos organizados u organizaciones tipo C en términos de la Fiscalía. Otro porcentaje importante es atribuido a particulares. Sin embargo, es necesario que las autoridades competentes puedan esclarecer las autorías intelectuales y analizar quienes se han servido del sicariato, el cual ha sido un modo de operación frecuente.
Hay gente, funcionarios del alto gobierno, incluso, que desvirtúan los crímenes contra líderes sociales afirmando que en algunos casos no son líderes o estaban involucrados de manera directa o indirecta en actividades ilegales. ¿Qué opina al respecto?
Es reprochable que el afán por desvirtuar la hipótesis de la sistematicidad conduzca a algunos funcionarios a prejudicializar y desestimar la gravedad de lo que ocurre. Por responsabilidad política y ética, estos no pueden hacer justificación velada de los crímenes mediante la descalificación de la calidad de las víctimas o el señalamiento de sus antecedentes judiciales o vínculos familiares. Algunos pronunciamientos permiten inferir que hay vidas que no cuentan y casos en los que se puede matar sin incurrir en el delito de homicidio. Lamentable, no solo porque evidencia que hemos perdimos la capacidad de llorar la muerte, sino porque en un Estado de Derecho quienes han cometido delitos también tienen derechos y es una obligación irrenunciable del Estado la protección de la vida de todos sus ciudadanos, sin distinción.
VA: ¿Eso significa que los crímenes son sistemáticos?
VLF: Algunas autoridades dicen que no hay sistematicidad, pero preciso tener en cuenta que esta no se define solo en relación con la existencia de un plan, sino que también se refiere a una práctica tolerada, a la inactividad del Estado. Es decir, una política no se manifiesta solo por acción sino también por omisión, por un dejar hacer que debe ser deliberado.
Ahora bien, el proceso de esclarecimiento de estos crímenes, mácula e impronta de esta democracia, ha permitido identificar una población objeto de ataque con unos perfiles más afectados, zonas de mayor ocurrencia y perfil de victimarios. Pero, es necesario no olvidar que el incremento de la violencia selectiva contra liderazgos sociales y políticos cuando se vislumbran periodos de democratización ha sido un patrón histórico. Por eso, la investigación penal debe estar basada en análisis de contextos de todo el universo de casos denunciado, es decir no solo los registrados por Naciones Unidas, también los de Defensoría del Pueblo.
No es suficiente entonces con establecer la calidad de la víctima y el perpetrador material, también es necesario comparar modos de operación y los espacios de ocurrencia, analizar frecuencias temporales, identificar autorías intelectuales, establecer la trayectoria de las armas y la conexidad de los hechos con los conflictos regionales, triangular la información a nivel nacional, identificar y contrastar otras formas de violencia contra ese grupo poblacional, valorar el impacto en las dinámicas de acción colectiva y, un aspecto muy importante pero soslayado, establecer las responsabilidades por omisión de agentes del Estado.
VA: Cuando habla de omisión, ¿se refiere a connivencia?
VLF: Una de las transformaciones más importantes que experimentó la fuerza pública durante la política de seguridad democrática y el tiempo de la guerra fue el aumento de su tamaño. De acuerdo con el Banco Mundial, en 2015 este ascendió 481.100 unidades. Esto significa que la tasa por cada 1000 habitantes es de 9.98, levemente superada por la Federación de Rusia que es de 10.34 y ocupa el lugar 22 en el ranking mundial; asimismo, en términos de cobertura territorial la proporción es de un hombre en arma por cada 2.37 km2 respecto a 11,47 km2 en el caso ruso o 11,65 km2 de Brasil. La pregunta entonces es por qué en nuestro caso, después del cese de las hostilidades y el desarme de la principal guerrilla, ese tamaño aún es insuficiente para garantizar la seguridad de los colombianos.
El futuro
VA: ¿Qué desafíos tendría la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad?
VLF: De cara tanto al desmantelamiento de las organizaciones criminales como de las conductas, es necesario reconocer que las medidas de orden militar, policial y judicial tienen un alcance limitado. Bajo una concepción de seguridad humana, el Estado tiene una responsabilidad de protección que implica el deber de prevenir, reaccionar, con medidas coercitivas, y reconstruir. Bajo esa perspectiva, la reacción no solo no es la única acción, sino que debe ser el último recurso. El desafío está entonces en el plano de la prevención que supone transformar o limitar las condiciones propiciatorias de producción la violencia, no solo la homicida, tanto en la política como en la economía, intervenir en los factores estructurales y desencadenantes. De ahí, la importancia de la articulación interagencial y de entender que la seguridad no se resuelve en lo estrictamente militar y judicial.
El gobierno ha desarrollado una serie de disposiciones en materia de prevención, pero la acción institucional no es integral y por tanto el impacto de la acción de la fuerza pública no puede ser sostenible. Esto guarda una relación estrecha con una concepción de seguridad que debe ser modificada. ¿En qué sentido? La seguridad como protección de la población, de su vida y dignidad de una manera que realce las libertades fundamentales.
VA: Pero, ¿ya no hay una amplia gama de medidas en materia de prevención?
VLF: Sí, las disposiciones normativas son amplias, pero algunas tienen problemas de implementación. Por ejemplo, el Sistema de Alertas Tempranas para la reacción rápida que fue objeto de reforma enfrenta varias dificultades estructurales. Asociado al mecanismo político de selección del Defensor, la vinculación de nuevos funcionarios para fortalecer el SAT, según denuncias de Sindhep, uno de los sindicatos de la Defensoría, no se está haciendo por mérito, sino bajo la lógica del clientelismo. Esto, de ser cierto, es preocupante porque no solo debilita técnicamente el sistema, sino que socava la autoridad de dicha institución ante las demás entidades del Estado. Al parecer, la veracidad de los informes el Ministerio Público sigue siendo puesta en cuestión por una instancia que funciona bajo el viejo modelo, por esos las alertas suelen ser desatendidas por las distintas autoridades concernidas, sin ninguna consecuencia disciplinaria.
Otras medidas de prevención como las disposiciones en materia de la lucha contra la estigmatización son insuficientes y no se comprende su relación con la seguridad. En este campo es urgente la construcción de una política estatal contra los discursos del odio y la estigmatización, teniendo como referente la recomendación de política general número 15 adoptada en diciembre de 2015 por la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia del Consejo de Europa. Sin perder de vista la protección de las libertades individuales y las garantías al derecho a la oposición política, esto implica modificaciones en la ley de medios y la regulación de las redes sociales para dificultar la circulación de discursos de odio; transformaciones curriculares orientadas a la deconstrucción de viejos imaginarios sobre otredades negativas y la promoción del pluralismo político, entre otros. Esto es particularmente relevante porque no se pueden seguir reproduciendo las condiciones subjetivas de legitimización del exterminio de sectores sociales por razones políticas u otras.
Asimismo, la protección del derecho a la vida pasa también por una política de juventud fuerte como mecanismo de prevención del reclutamiento por parte de grupos armados. También exige una discusión pública sobre la distribución de las armas legales en el país (más del 50 por ciento de las cuales está en manos de particulares, según estudio de Unodc) y el mercado tanto ilegal como legal de armas. Esto último debería conducir a la formulación de una política efectiva del control de armas que comprenda el diseño de un sistema preciso de registro y control, medidas anticorrupción, planes de desarme, entre otros.
VA: ¿El éxito de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad depende de algún factor en particular?
VLF: En primer lugar, el desempeño de la comisión debe evaluarse en términos del número de políticas formuladas e implementadas para el desmantelamiento de un tipo de organizaciones y conductas, así como para la transformación de las condiciones que en el pasado favorecieron el paramilitarismo (para que el uso del vocablo no sea en vano). Eso exige que el sistema de garantías de seguridad previsto en el Acuerdo funcione como tal. Sin embargo, las modificaciones que sufrieron la Unidad Especial de Investigación y la Jurisdicción Especial de Paz en relación con el juzgamiento de los terceros, así como los problemas de implementación en los otros componentes constituyen una limitante para el logro de ese objetivo.
Pese a lo evidenciado en el marco del proceso de Justicia y Paz, quienes fungieron como auspiciadores y colaboradores del paramilitarismo hasta 2006, quienes en condición de civiles fueron determinadores de la violencia paramilitar así como beneficiarios económicos de ésta no han sido ni serán llamados por el aparato judicial. Si los centros de poder que agenciaron y permitieron la expansión de las Auc no son objeto de alguna sanción, que podría ser restaurativa, pues la cárcel es una institución infame, y si la riqueza usurpada por mercenarios y beneficiarios no es efectivamente restituida, entonces puede decirse que las garantías de no repetición del paramilitarismo no están dadas. No hay que olvidar que el paramilitarismo ha sido un factor de reorganización económica de territorios, es decir, la violencia ha sido usada en la política, pero también en la economía.
