El más reciente informe de la Comisión Colombiana de Juristas advierte que durante la etapa administrativa, la Unidad de Restitución de Tierras no admitió el 63 por ciento de las solicitudes presentadas por los reclamantes de tierras, lo que estaría vulnerando sus derechos. El documento plantea varias recomendaciones para superarlo.
En Colombia, el proceso de restitución de tierras todavía no está resuelto y sólo le quedan cuatro años de vida. Y el detonante es que el trámite administrativo de este proceso “se ha convertido en una exigencia de casi imposible cumplimiento y un requisito desproporcionado para el acceso a la justicia por parte de las víctimas de despojo o abandono forzado de tierras en el país”.
La frase es extraída del documento Cumplir metas; negar derechos, el más reciente informe de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) mediante el cual advierte que la Unidad de Restitución de Tierras (URT) rechazó 40 mil 253 solicitudes, de las 88 mil 489 que entre enero de 2012 y julio de 2017 presentaron numerosas víctimas que llegaron a las puertas de la entidad para reclamar tierras despojadas durante el conflicto armado de los últimos 30 años.
Las decisiones se tomaron bajo la anterior administración, en cabeza de Ricardo Sabogal, quien estuvo en ese cargo desde la puesta en marcha de la URT, en enero de 2012, y hasta el pasado mes de julio, cuando presentó renuncia a su cargo. Hasta el momento el presidente Iván Duque no ha nombrado su reemplazo y mantiene como directora encargada a Alcelis Coneo Barboza, quien fungió por varios años como subdirectora de la entidad. (Leer más en: Incertidumbre rodea proceso de restitución de tierras)
Después de analizar datos oficiales y revisar casos en los que tienen representación judicial, la CCJ señala que la URT se ampara en normas amplias, con poco detalle y aplicadas sin contexto, para fundamentar las razones por las cuales fueron rechazadas las solicitudes de reclamación de predios despojados en razón del conflicto armado, lo que impide que los campesinos afectados cuenten con las garantías de contradicción y defensa, pese a que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre ello.
El tema fue advertido en marzo de 2017, cuando este portal entrevistó a Sabogal. En esa ocasión, el funcionario reconoció que en cinco años se habían rechazado 24.712 solicitudes en todo el país antes de que llegaran a los jueces especializados en tierras. “Se decidió que no fue un problema de despojo. Hay algunos rechazos donde la Unidad le dice a la persona: ‘mire, con la información que yo tengo, con los datos que usted me da, es imposible hacer un proceso restitutivo’. Nos ocurre mucho con la identificación de los predios”, explicó en ese momento el funcionario. (Leer más en: Unidad de Tierras ha rechazado 24.712 mil solicitudes de restitución)
La CCJ recoge esa discusión en su informe y cuestiona los rechazos de las solicitudes argumentando que el alcance de metas reportado por la URT “no ha sido gradual, progresivo ni sostenido en el tiempo”, sino que responde a ajustes en los planes de acción de metas e indicadores de la Unidad, lo que va en contravía de las potenciales victima de despojo de tierras. (Lea el análisis aquí)
Durante varios años, la dirección de la URT expuso que las labores adelantadas en todo el país arrojaban cifras positivas, entre otras razones porque se estaban atendiendo todas las solicitudes, pero la CCJ pone en evidencia que parte de esos “resultados positivos de gestión” se soportan en cifras negativas que aumentaron ostensiblemente con el paso de los años por varias causas: la no inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF); el no inicio formal del estudio de la solicitud de restitución y el decreto de desistimiento de la solicitud.
Estas decisiones hacen parte del proceso administrativo, el primer paso para que un reclamante de predios logre que su caso sea aceptado, estudiado y redactado en demanda para presentarlo ante un juez o magistrado especializado en restitución.
Por ejemplo, entre 2012 y 2014 la URT negó el registro en el RTDAF (Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente) de 2 mil 990 solicitudes; reportó el no inicio formal de estudio de otras 2 mil 498 solicitudes; y se presentaron 434 desistimientos al proceso de restitución.
Para el periodo 2015 y 2017, las cifras crecieron de manera desproporcionada: la entidad negó el registro de 10 mil 754 solicitudes; reportó el no inicio formal de estudio de 11 mil 360 más; y se presentaron 6.251 desistimientos.
“Esto es una comprobación estadística impactante que indica que algo raro ha sucedido; ha aumentado el número de resoluciones que deciden las solicitudes de restitución, pero ha aumentado para mal, para negarla”, afirma Gustavo Gallón, director de la CCJ.
A su juicio, esa situación “coincide con que el Gobierno consideró ya cumplida la meta de restitución y por eso expidió el Decreto 1167 de 2018 en el que fijó un plazo de tres meses para dar por terminada la posibilidad de solicitar el registro. Ese plazo vence en octubre próximo. Ya la CCJ lo demandó, pidiendo una suspensión provisional, que se permita la revisión de las solicitudes negadas y que quienes no pudieron reclamar, ejerzan ese derecho”.
Puerta a la justicia
El proceso administrativo de restitución es la vía de entrada al acceso a justicia para muchas de las víctimas del despojo en el país, pero por decisión de la URT les fue cerrada. El informe de la CCJ describe cómo al preguntar sobre las razones del “no registro”, la URT respondió que las decisiones de no inscripción se fundamentan en la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios.
“La URT no cuenta con información relativa a la extensión de los predios, la calidad jurídica de estos, la presencia o no de ocupantes o terceros y su naturaleza, o la existencia de afectaciones ambientales o minero-energéticas, entre otras”, indica la CCJ, señalando que esta información detallada facilitaría el control de legalidad y el análisis sobre la constitucionalidad del RTDAF.
Sobre el registro del no inicio formal de estudio de las solicitudes, el informe explica que la URT implementó un filtro más estricto para determinar qué solicitudes cumplen con los requisitos para surtir dicho trámite, una situación en la que pudo influir el Decreto 440 de 2016, expedido para mejorar la eficiencia administrativa en el proceso de restitución. Sin embargo, cuestiona que la entidad tome tal decisión en una etapa tan temprana, sin cruzar o analizar información o hacer un levantamiento cartográfico. (Lea: ¿Y las víctimas que están en zonas de reserva forestal y parques?)
“No es clara la manera como la URT en esta etapa incipiente del procedimiento logra comprobar el traslape de las figuras ambientales del Decreto (zonas de reserva forestal de Ley 2 de 1959 y parques naturales nacionales y regionales), ya que en esta etapa difícilmente cuenta con información georreferenciada veraz de la ubicación de los predios, y la información catastral de las áreas protegidas suelen estar en una escala imprecisa (1:25.000) que, técnicamente, impide identificar si un predio reclamado por una víctima se encuentra en su interior o está excluido”, detalla la CCJ en su informe.
Frente a los desistimientos, esta organización no gubernamental indica que la interpretación de la URT para decretarlos es contraria a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, que mediante sentencia T-244 de 2016 indicó que este no procedía para la restitución de tierras.
Entre las razones, el máximo tribunal de lo constitucional recordó que el proceso es uno de interés público, como parte de un proceso de justicia transicional, que persigue la garantía del derecho a la verdad, y los reclamantes están en situación de desventaja, de manera que los opositores pueden aprovecharse de esta condición para evitar que prosperen sus peticiones.
“Hemos encontrado casos difíciles donde podemos sostener que se constituye la violación de los derechos de acceso a la justicia de las víctimas, donde por ejemplo se presume el desistimiento cuando el reclamante no acepta los llamados, o no responde a los requerimientos de la Unidad, o cuando la Unidad rechaza las solicitudes con unas discusiones jurídicas que deben ser desarrolladas en la etapa judicial y no en la preliminar”, asevera Jhenifer Mojica, subdirectora de Litigio Estratégico en Restitución de Tierras de la CCJ.
Al respecto, el informe de esta organización defensora de derechos humanos cita pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que sostienen que los trámites administrativos no pueden truncar el acceso a justicia, “ya que estos deben contar con decisiones fundadas que respeten el derecho a la publicidad y que permitan la revisión judicial”. Por eso, insiste en que el Estado evalúe la etapa administrativa del proceso de restitución de tierras, “no de cara al cumplimiento de metas sino a la garantía de los derechos de las víctimas”.
Camino a corregir
Con este informe, la CCJ planteó varias recomendaciones a la URT y al gobierno nacional para que, como dice Mojica, “se adopten medidas tendientes a corregir esta situación”. Entre ellas se destacan la revisión de la “legalidad de las decisiones de no inscripción en el RTDAF y de no inicio formal del estudio, así como revocar de forma directa aquellas que carezcan de los fundamentos normativos suficientes para su negación mediante la aplicación, entre otros, del espíritu registral de su actuación”.
Además, pidió concertar “con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Defensa Nacional la derogación del Decreto 1167 de 2018 y, en su defecto, impulsar reformas o estrategias que revitalicen la etapa administrativa de restitución de tierras, lo cual dé lugar a la revisión del 63% de los casos que han sido negados en esta etapa hasta la fecha. En especial, impulsar o apoyar una reforma para prorrogar el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011”, que vence en 2022.
La CCJ le recomienda también a la Corte Constitucional que se pronuncie sobre “la información contenida en este informe referente a las negaciones masivas de solicitudes de inscripción” en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF)”.
Finalmente le solicita a la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de la Ley 1448 de 2011, en la que confluyen distintas entidades estatales, como la Procuraduría, la Contraloría y la Defensoría del Pueblo, entre otras, que efectúe “un análisis cualitativo detallado sobre una muestra suficiente de actos administrativos que no inscriben la solicitud, no inician el estudio y decretan el desistimiento producidos por la URT”.
Y, además, pide un acompañamiento a las “las personas que les fue negada la inscripción en el RTDAF en el impulso de acciones legales para la revisión de dichas decisiones y así facilitar el derecho a la defensa de los reclamantes. De igual manera, impulsar una reforma legal que cree una vía de control de legalidad de las decisiones de la URT ajustada al contexto de la justicia transicional”.
