Al saliente gobierno nacional se le acabó el tiempo para entregar los 16 Programas de Desarrollo con los que se busca implementar de manera prioritaria el punto uno del Acuerdo Final de Paz pactado con las extintas Farc, la Reforma Rural Integral. El proceso adelantado hasta ahora enfrenta, además, serias críticas por parte de entidades públicas y privadas.
“Ya esos 16 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) están listos para ser aprobados. Posiblemente en agosto aprobemos 12, en septiembre otros cuatro. O sea que a finales de septiembre estarán todos aprobados para comenzar a aplicarlos el primero de enero del año entrante, como estaba previsto en los acuerdos (de paz)”.
Esa fue una de las promesas que hizo el presidente, Juan Manuel Santos, el pasado 7 de mayo, al término de una reunión de balance de la implementación del Acuerdo Final de paz a la que asistieron los notables de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación (CSIVI), Felipe González y José Mujica; el jefe de la Misión de Verificación de Naciones Unidas en Colombia, Jean Arnault; el presidente de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc), Rodrigo Londoño; dirigentes de ese partido político y altos funcionarios del gobierno nacional.
No obstante, faltando dos semanas para el cambio de gobierno, es un hecho que el presidente Santos no conseguirá entregar en agosto próximo 12 de los 16 PDET, concebidos en el Acuerdo Final como instrumentos de planeación y gestión participativa para priorizar con las comunidades el desarrollo de la Reforma Rural Integral en las zonas más afectadas por la pobreza, el conflicto armado, la debilidad institucional y las economías ilegales. (Lea más: El accidentado despegue de la Reforma Rural pactada con las Farc)
Consultada por VerdadAbierta.com, la Agencia de Renovación del Territorio (ART), entidad encargada de coordinar la construcción de los PDET, informó que en el transcurso de agosto sólo estarán listos cinco Programas: Montes de María, Sur de Córdoba, Sur del Tolima, Sur de Bolívar y Arauca. Los once restantes, de acuerdo con la Agencia, quedarán en la segunda de las tres etapas que rigen el mecanismo de participación (veredal, municipal y subregional).
La ART estima que, de continuar el ritmo del proceso, en septiembre próximo deberían estar terminados los PDET de Chocó, Catatumbo, Urabá, Putumayo, y Pacífico y Frontera Nariñense; en octubre, los de Alto Patía-Norte del Cauca y Sierra Nevada-Perijá; y en noviembre, los de La Macarena-Guaviare, Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño, Pacífico Medio, y Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño.
Así las cosas, será el gobierno de Iván Duque, crítico del acuerdo de paz firmado con las Farc, el encargado de continuar con las fases municipal y subregional del proceso, cuyo producto final son los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR). Aunque en virtud del Acto Legislativo 01 de 2017, el nuevo Presidente deberá implementar el Acuerdo Final tal como fue suscrito, sus anuncios reiterados sobre “reformar” lo acordado entre el gobierno nacional y el grupo insurgente en La Habana han generado incertidumbre sobre el curso que tomará la implementación.
El proceso en marcha que recibirá Duque enfrenta, además, múltiples cuestionamientos relacionados con asuntos tan diversos como la convocatoria, el suministro de información, el alcance y la calidad de la participación, y la falta de claridad sobre la disponibilidad de recursos. En juego está el principal instrumento concebido en el Acuerdo Final para reducir la pobreza en vastas zonas rurales del país.
Los cuestionamientos
El pasado 22 de junio, la procuradora delegada para la Paz y la Protección de los Derechos de las Víctimas, Elena Ambrosí, le dirigió una carta a la directora de la ART, Mariana Escobar, señalando las principales debilidades del proceso escogido por la ART para construir los PDET, cuya metodología no fue concertada en La Habana ni definida en el decreto de creación de los Programas.
Las sugerencias son producto de una jornada de análisis en la que participaron funcionarios de la Procuraduría y de la ART, junto a representantes de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación (FAO), el Centro de Estudios para la Paz (CesPaz), la Federación Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria (Fensuagro), la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) y el Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep), entre otras organizaciones sociales, organismos internacionales y espacios de articulación.
Recogiendo las principales preocupaciones de las organizaciones, la Procuradora Delegada le solicitó a la ART mejorar el proceso de alistamiento de las comunidades y de los demás actores que participan en la concertación de los PDET. Así, le pidió informar de manera “previa y suficiente” a los participantes sobre la metodología que se usará en las fases municipal y subregional, brindarles las condiciones materiales necesarias para garantizar su asistencia, suministrarles acompañamiento técnico y definir mediante un protocolo el rol de cada uno de ellos, específicamente “de las autoridades locales y las grandes empresas y gremios”.
Igualmente, el Ministerio Público le expresó a la ART la necesidad de ampliar la convocatoria a los pobladores de las cabeceras de los municipios que integran las 16 subregiones que hacen parte integral del área de cobertura de los Programas, con excepción de las de Apartadó, Santa Marta, Valledupar, Mocoa, Tumaco, Buenaventura, San José del Guaviare y Florencia, excluidas por su tamaño en el decreto de creación de los PDET. Además, enfatizó en la necesidad de garantizar la participación de las organizaciones de víctimas, las autoridades étnicas y las organizaciones de mujeres, con el fin de asegurar la inclusión de los enfoques diferenciales en el diseño de los Programas, tal como está contemplado en el Acuerdo Final.
La Procuraduría también cuestionó la manera cómo se está construyendo el componente de “visión del territorio” de los PART, uno de los diez que cada Plan debe contener por norma. Al respecto, aseguró que la fase veredal no contribuyó efectivamente a la concertación de ese componente, por lo que “se deben facilitar espacios que permitan el diálogo sobre las diferentes visiones de desarrollo que puedan tener las comunidades y los actores relevantes”.
De acuerdo con la Procuraduría, en la metodología diseñada por la ART no se contemplaron los tiempos necesarios para la construcción de esa visión, que requiere una comprensión de “los ritmos propios de las comunidades, sus formas de tomar decisiones y cómo ordenan el pensamiento”.
El otro cuestionamiento está relacionado con la falta de claridad que afrontan los participantes sobre los recursos con los que cuenta el Estado para materializar cada una de las iniciativas propuestas. Frente a ello, la entidad señaló que “la planeación en el marco de los PATR debe hacerse sobre la base de un monto de recursos presupuestado con el fin de garantizar su viabilidad y evitar que se trate de un ejercicio más de lista de necesidades de los territorios sin viabilidad fiscal”.
Aunque el proceso de construcción de los PDET está en marcha desde julio de 2017, sólo hasta el 29 de junio pasado el gobierno nacional calculó un estimado de la inversión que realizará por cada subregión. El dato quedó consignado en el documento 3932 del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), en el que se calculó en 79,6 billones de pesos el costo total de la implementación de los Programas, con mayor destinación para las subregiones Alto Patía-Norte del Cauca, Sierra Nevada-Perijá, y Pacífico y Frontera Nariñense. Sin embargo, dada la fase en la que se encuentra el proceso de diseño, el Conpes dejó constancia de que “estos costos (…) deberán revisarse una vez finalice el proceso de planeación participativa”.
En el documento también se hicieron recomendaciones para el desarrollo del proceso, una de las cuales es que en la actual fase de diseño se deben tener en cuenta las líneas estratégicas y los “techos presupuestales” de los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, también pactados en el Acuerdo de paz.
El problema es que, a la fecha, el gobierno nacional no ha aprobado ni uno sólo de los 16 Planes Nacionales, a cargo de los ministerios de Agricultura, Transporte, Vivienda, Tecnologías de la Información, Minas, Salud, Ambiente y Educación. Justamente, la Procuraduría señaló en su carta que “los PDET fueron concebidos como un mecanismo para contribuir a materializar la implementación de los Planes Nacionales (…) Por este motivo, sorprende que transcurrido un año y medio después de la firma del Acuerdo Final, no se conozcan los planes nacionales de los diferentes sectores para la ruralidad colombiana, con algunas excepciones, lo que representa una enorme dificultad a la hora de analizar la viabilidad técnica y financiera de las iniciativas presentadas”.
Además de la manera como se están construyendo los PDET, la carta del Ministerio Público y el documento Conpes señalan como uno de los grandes retos del proceso la falta de articulación entre la ART y otras entidades estatales, así como entre los PDET y otros instrumentos de planeación.
Al respecto, el Ministerio Público señaló la necesidad de “reconocer e integrar los instrumentos de planeación que existen en el territorio, como lo son el Plan de Acción Territorial, Plan de Vida, Plan de Manejo Ambiental, Plan de Salvaguarda, Plan Etnoeducativo, Plan de Ordenamiento Territorial, Plan de Manejo y Ordenamiento de Cuenca, Plan de Retorno y Reubicación y Plan de Reparación Colectiva”. Asimismo, llamó la atención sobre la urgencia de que la ART asuma el papel de articuladora de la oferta institucional en los territorios PDET, relacionándose de manera directa con las unidades para las Víctimas y de Restitución de Tierras, la Agencia Nacional de Tierras, la Agencia Nacional de Reincorporación y la Dirección para la Sustitución de Cultivos.
La falta de coordinación entre la ART y otras instituciones encargadas de implementar el Acuerdo también fue cuestionada por la Fundación Ideas para la Paz (FIP) en su informe “Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial: cambiar el rumbo para evitar el naufragio”, publicado en junio pasado. En él, la FIP calificó como “alarmante” la “soledad” en la que la ART adelantó el proceso de concertación en el nivel veredal, sobre el que dijo en “muy pocas veces se constató la presencia de representantes de la institucionalidad pública distintos a los funcionarios de la ART, quienes, a su vez, fungieron más como facilitadores para la recolección de unos insumos que como autoridad pública capaz de comprometerse con la materialización de las demandas de la ciudadanía”.
Dado que la ART estructuró los PDET en ocho pilares que corresponden a los Planes Nacionales, cuya implementación involucra a ministerios y otras entidades, la FIP concluyó que la ausencia de representantes de esas instituciones en los ejercicios de participación representa una pérdida de “la oportunidad de hacer anotaciones sobre la viabilidad de las propuestas en el momento de su construcción” y de conseguir el respaldo institucional requerido para hacer realidad los proyectos concertados con las comunidades, todo lo cual pone en riesgo la “solidez y sostenibilidad” de los Programas.
Por esas razones, tanto la FIP, como el Conpes y la Procuraduría, le recomendaron al gobierno nacional realizar ajustes en la metodología y ampliar las capacidades de la ART, decisiones que quedarán en manos del presidente Iván Duque. Aunque la Agencia asegura que el nuevo gobierno deberá empezar con cinco de los 16 PATR aprobados, de los 27 pactos municipales que se requieren para dar vía libre a esos procesos de concertación subregional solo se han acordado ocho: Cantagallo y Santa Rosa del Sur (Bolívar), Valencia y Montelíbano (Córdoba), Fortul y Saravena (Arauca), Yondó (Antioquia) y San Antonio de Palmito (Sucre).
El caso del Pacto Municipal de Cantagallo, el primero en aprobarse, da cuenta de los enormes desafíos que enfrentará el Estado para cumplir las promesas de desarrollo acordadas con las comunidades en los PDET.
El primer Pacto Municipal
La fase municipal del proceso PDET arrancó el pasado 25 de junio en Cantagallo, elegido por la ART como “piloto nacional”. Allí, usando los insumos de las veredas, la Agencia coordinó durante tres días la construcción del primer Pacto Municipal, compuesto por 20 páginas, 16 de las cuales contienen el listado de iniciativas aprobadas por los participantes y respaldadas por la Agencia.
En el documento quedó plasmada una visión municipal, concertada con base en una propuesta de la propia ART, según la cual “Cantagallo en el 2028 es reconocido por ser modelo de desarrollo agroindustrial integral y sostenible, en armonía con sus reservas y recursos naturales, con un Estado incluyente que reconoce las particularidades multiculturales a través de enfoques diferenciales”.
En una década, agrega el Pacto, el municipio será un lugar “donde campesinos, campesinas y víctimas del conflicto armado disfrutan de una vida digna, con un alto nivel educativo, un adecuado ordenamiento social de la propiedad, con tierras tituladas, sin presencia de cultivos de uso ilícito, con vivienda, salud, conectividad vial, alimentados con productos propios y sanos, reconciliados, todo lo cual hace realidad una paz estable y duradera”.
El mismo documento deja claro cuán lejos está el Estado de cumplir esas promesas. De acuerdo con el diagnóstico incluido en el Plan Municipal, los más de 9.700 habitantes de Cantagallo solo cuentan con un puesto de salud de primer nivel, enfrentan un déficit cualitativo de vivienda del 88 por ciento, no tienen vías pavimentadas, viven de una economía que depende en 94 por ciento de las “actividades relacionadas con petróleo y gas natural” y solo usan el cinco por ciento de la tierra para agricultura.
En la zona rural, donde vive más de la mitad de la población, solo el 28 por ciento cuenta con abastecimiento de agua y el 51 por ciento con servicio de energía, mientras la cobertura de saneamiento básico y de recolección de residuos sólidos es del cero por ciento. Además de ello, 2.934 pobladores son víctimas del conflicto armado.
En ese escenario, y sin dejar claro presupuestos ni rutas claras de ejecución, la ART se comprometió con 154 proyectos o actividades de gestión en los ocho pilares que componen los PDET: Infraestructura y adecuación de tierras, Reconciliación, convivencia y construcción de paz, Sistema para la garantía progresiva al derecho a la alimentación, Reactivación económica y producción agropecuaria, Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, Educación rural y primera infancia rural, Vivienda rural, agua potable y saneamiento básico rural y Salud rural.
Los 154 proyectos acordados, tal como quedó consignado en el Pacto, solo constan de un nombre y una clasificación en una secuencia de priorización compuesta por 29 puntajes distintos. En los tres grupos con mayor puntaje, la ART se comprometió a viabilizar iniciativas tan variadas como “fomentar granjas familiares” en todas las veredas, poner en marcha un programa de “energías alternativas”, construir una vía regional, crear un centro de investigación agropecuaria y ampliar la Zona de Reserva Campesina del Valle del Río Cimitarra.
Justamente, frente a la responsabilidad de la Agencia de garantizar la ejecución de los PDET, el Conpes señaló que “el principal desafío está asociado a la capacidad de respuesta de los sectores y de la ART en la gestión de oferta y recursos para su cumplimiento”. Y agregó que “el buen desarrollo de los ejercicios participativos facilitará que los PATR tengan una hoja de ruta para las intervenciones articuladas en el territorio (…) y para que se cumpla la meta trazadora del punto uno (del Acuerdo Final) de disminuir la pobreza y cerrar las brechas entre el campo y la ciudad”.
Para intentar solventar el problema de la falta de claridad sobre la implementación de los Programas, el Conpes decidió que la ART deberá coordinar con alcaldías, gobernaciones, cooperantes y sector privado la estructuración y ejecución de los proyectos incluidos en los PATR, en el marco de la formulación de los planes de desarrollo territoriales. Asimismo, recomendó elaborar un protocolo para hacerle seguimiento al avance de los Planes, articulado al Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (Siipo); firmar un acuerdo de inversión y gestión por cada PATR, incluyendo proyectos, metas y recursos; y vincular a los Planes Nacionales los resultados de la concertación de los PDET.
Los tiempos que ha tomado el proceso, las limitaciones que enfrenta y el nuevo escenario político tienen en alerta a varias de las organizaciones sociales que respaldan y vigilan el diseño de los PDET, en el que pese a su temprano estado de avance ya se cuentan por cientos los compromisos que el Estado, en cabeza de la ART, ha asumido con las comunidades más afectadas por la violencia y la desigualdad.
