Según un reciente informe de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), esta iniciativa enfrenta serios riesgos, entre ellos el deterioro de la seguridad en zonas cocaleras, las demoras en asistencia técnica y la politización de las organizaciones sociales. La polarización electoral también podría afectar el futuro de este mecanismo de retorno a la legalidad de miles de familias campesinas.
Aquellos municipios del país donde se pusieron en marcha estrategias para enfrentar el problema de los cultivos ilícitos, bien fuera por medio del Plan Nacional de Sustitución Voluntaria de Cultivos Ilícitos (PNIS) o por la fuerza, experimentaron notables incrementos en los homicidios y un deterioro generalizado del orden público.
Ambos hallazgos fueron consignados en el informe En qué va la sustitución de cultivos ilícitos: balance de 2017 y lo que viene en 2018, publicado recientemente por la Fundación Ideas para la Paz (FIP) y en el que se examinan los avances, dificultades y riesgos que se ciernen sobre la estrategia de sustitución voluntaria surgida tras la firma del Acuerdo de Paz con las Farc.
Según esa investigación, mientras la tasa nacional de homicidios experimentó un leve descenso al pasar de 24.8 personas asesinadas por cada 100 mil habitantes en 2016 a 24.2 en 2017, en el 55 por ciento de los municipios cocaleros esta tasa aumentó, ubicándose en 39.5 personas asesinadas por cada 100 mil habitantes. Dicho incremento fue mayor en las 36 poblaciones donde ingresó el PNIS, al pasar de una tasa de 41.1 personas asesinadas por cada 100 mil habitantes en 2016 a 54.7 en 2017.
“La mayoría de municipios que registraron alzas en los homicidios fueron impactados por las disputas y reacomodos de los grupos armados al margen de la ley. El desmonte paulatino de las Farc dejó muchos agentes sin ningún tipo de regulación, a lo que se suma la reorganización de diferentes facciones, disidencias y organizaciones criminales”, detalla el documento.
La FIP también señala que en 2017 se presentaron descensos en los homicidios en el 44 por ciento de municipios con tradición cocalera, destacándose las reducciones registradas en Teorama y Sardinata (Norte de Santander); Leguízamo, Valle del Guaméz y Puerto Caicedo (Putumayo); Barbacoas (Nariño) y Tierralta (Córdoba). No obstante, los avances en materia de erradicación forzada o sustitución voluntaria fueron muy pocos, casi que nulos.
“Es decir, los incrementos en los homicidios se dieron allí donde ingresó el Estado, ya fuera con sustitución voluntaria y/o erradicación forzada, y hubo descensos donde no se realizó ningún tipo de acción estatal”, explica Juan Carlos Garzón, uno de los autores del informe. “Eso nos lleva a plantear como hipótesis que el ingreso del Estado alteró cierto tipo de orden y equilibrio ya construido en torno a la economía ilegal, estimulando la competencia entre actores armados”.
Municipios como Tibú y El Tarra (Norte de Santander); Tumaco (Nariño); Puerto Asís, San Miguel y Orito (Putumayo); y El Tambo (Cauca), además de poseer las mayores concentraciones de sembradíos de hoja de coca para uso ilícito también experimentaron incrementos en el número de homicidios cometidos en 2017. La violencia en estas localidades también se vio reflejada en ataques, amenazas e intimidaciones contras las organizaciones sociales y líderes agrarios y campesinos que decidieron estimular y participar en la sustitución voluntaria.
Al respecto, la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola, Marihuana (Coccam), organización que se ha convertido en actor de peso en aquellos territorios donde se desarrollará la sustitución voluntaria, denunció el asesinato de 21 de sus integrantes en 2017.
“En el análisis de los factores de inseguridad también es importante considerar los conflictos intracomunitarios, que también ha derivado en amenazas y hechos de violencia, como se ha constatado en el seguimiento a algunos casos de homicidios de líderes sociales”, reseña el informe de la FIP.
Riesgos a la vista
Al deterioro de la seguridad en las zonas cocaleras se suman otros factores que ponen en riesgo la sostenibilidad del PNIS. Uno de ellos guarda relación con las constantes contradicciones que se registran en terreno entre miembros de la Fuerza Pública que erradica forzosamente y funcionarios del PNIS que inscriben campesinos para la sustitución voluntaria.
Los seguimientos hechos por este centro de pensamiento hallaron que en la mayoría de municipios donde ingresó el PNIS, se registraron acciones de erradicación forzada, situación que generó intensas movilizaciones campesinas que, si bien en algunas regiones pudieron ser desactivadas mediante tensos procesos de concertación, en otras zonas del país terminaron en fuertes confrontaciones con la Fuerza Pública. Ello sucedió en la región del Catatumbo en Norte de Santander, así como en Nariño, Córdoba y Putumayo. Pero, sin lugar a dudas, la masacre de siete campesinos en Tumaco, en octubre de 2017, es el ejemplo más dramático del riesgo que supone la falta de concertación entre ambas estrategias. (Leer más en: Tumaco, atrapado entre sustitución y erradicación de cultivos ilícitos)
En materia de erradicación forzada, el riesgo no es sólo para los campesinos cocaleros. Hasta agosto de 2017, el Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y el Derecho reportó 20 policías heridos y dos muertos al caer en campos minados instalados por los grupos armados ilegales con el fin de proteger los cultivos ilícitos. Nariño, Antioquia, Chocó, Arauca y Guaviare fueron los departamentos donde se reportaron incidentes con estas trampas mortales.
Otro de los riesgos que enfrenta el programa tiene que ver con la posibilidad de formalizar la tenencia de la tierra. De acuerdo con la FIP, por lo menos el 70 por ciento de las zonas donde se realizará sustitución voluntaria no cuenta con procesos para la formalización de la tierra. En ese tema, Tumaco también es un dramático ejemplo de ello. (Leer más en: En Tumaco se debe sanear primero la propiedad de la tierra y luego pensar en la sustitución)
“Esto se explica por varias razones. Primero, el programa ‘Formalizar para sustituir’ (de la Agencia Nacional de Tierras –ANT) comenzó a operar antes que el Pnis en zonas donde ya se habían desarrollado procesos de sustitución; segundo, en las veredas donde opera el Pnis, la ANT no puede avanzar en formalizaciones por restricciones legales; tercero, las limitaciones presupuestales no han permitido la ampliación del programa a más zonas”, consigna el informe.
Esa compleja situación plantea un verdadero dilema para el gobierno nacional: muchos campesinos arrancarán sus matas de hoja de coca sin tener certeza si accederán a tierras para desarrollar en ellas los proyectos productivos agrícolas legales.
El proceso electoral que vivirá el país este año se constituye también en un factor de riesgo para lo que resta de la implementación del PNIS, por cuanto entre marzo y julio, periodo en el que los colombianos acudirán a las urnas para elegir a congresistas y Presidente de la República, se conocerán las cifras de las mediciones a las hectáreas de hoja de coca que realizan anualmente el Departamento de Estado de los Estados Unidos y el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.
La FIP estima que tales resultados impactarán (positiva o negativamente) la gestión del actual gobierno nacional y, de seguro, serán materia prima para toda clase de debates por parte de los candidatos, sobre todo a la Presidencia, lo que podría generar un clima de incertidumbre para las familias que, a la fecha, han manifestado su intención de participar y más aún para aquellas que hoy están vinculadas.
“El nuevo presidente tendrá que optar por dar continuidad a lo hecho en la administración Santos –tomando correctivos y haciendo los ajustes que considere necesarios-, o generar una ruptura con las implicaciones que ésta puede tener para las comunidades y su relación con el Estado”, advierte el informe.
¿Ha servido el PNIS?
Para Juan Carlos Garzón, uno de los autores del informe, aún es apresurado calificar como de “éxito o fracaso” la implementación del PNIS, pese a que, en la práctica, esta iniciativa surgida del Acuerdo de Paz con las Farc ajustó poco más de un año de funcionamiento, así formalmente haya sido creado mediante Decreto 896 del 29 de mayo de 2017.
“El PNIS ha tenido unos ritmos muy diferentes en todos los territorios donde ha ingresado. Si se evalúa lo hecho por el programa en Briceño (Antioquia), es posible observar unos grandes avances y unos logros puntuales. Pero si se evalúa lo hecho en Nariño, algunos municipios de Putumayo o Norte de Santander, el balance es más bien pobre”, sostiene Garzón. “Por ello, afirmar que no se ha hecho nada no corresponde a la realidad, pero tampoco se puede decir que es todo un éxito”.
Según una comunicación de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos enviada a VerdadAbierta.com en diciembre del año pasado, la implementación del PNIS durante 2017 arrojó los siguientes resultados: 124 mil familias, que manifestaron tener 95 mil hectáreas de hoja de coca, afirmaron su intención de sustituir voluntariamente mediante la firma de 82 acuerdos colectivos en 90 municipios de 15 departamentos; de ellas, unas 54.180 ya se vincularon a la iniciativa. Estas familias señalaron tener unas 40 mil hectáreas de cultivos ilícitos y de dicha cifra, unas 24.850 familias ya recibieron los primeros pagos contemplados por el programa.
“De las 22.642 hectáreas de cultivos de coca reportadas por las familias que ya recibieron desembolsos o que están en el proceso, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en Colombia (Unodc) ha verificado en terreno que nueve mil hectáreas de coca ya fueron efectivamente arrancadas de forma voluntaria”, informó la entidad en su momento. La cifra representa apenas el 18 por ciento de la meta que se planteó el gobierno nacional a principios de 2017: sustituir voluntariamente 50 mil hectáreas de hoja de coca y erradicar a la fuerza otras 50 mil.
“El Ministerio de Defensa señaló que erradicó forzosamente más de 40 mil hectáreas, mientras que el gobierno nacional amplió el cumplimiento de su meta a mayo de este año. La sustitución voluntaria está sujeta a la verificación por parte de Unodc”, explica Garzón, y agrega que “los verificadores han tenido problemas para realizar su labor en terreno en algunas regiones (problemas logísticos, de seguridad, entre otros), por lo que no hay una cifra concreta de ha sustituidas. Esa es una debilidad de esta estrategia frente a la erradicación, que nadie la certifica”.
Las dificultades en la verificación por parte del organismo multilateral también han tenido efectos negativos en las comunidades: el retraso en los pagos. A ello se suma que el PNIS contempla iniciativas de autosostenimiento y proyectos de generación de ingresos rápidos los cuales serán desarrollados mediante asistencia técnica integral. Pero en muchos municipios, los campesinos han recibidos sus pagos mensuales y ya arrancaron sus matas de coca sin que hasta el momento hayan recibido la asistencia técnica prometida.
“La brecha entre los primeros pagos y la llegada de la asistencia ha generado incertidumbre en las comunidades, que se encuentran a la espera de implementar los proyectos productivos. La lenta marcha de los distintos componentes del programa podría poner en riesgo el proceso de sustitución, con la deserción de las familias que tomaron la decisión de erradicar voluntariamente”, advierte el informe de FIP, que llama la atención también sobre las trabas burocráticas que ha tenido el PNIS para adelantar los procesos de contratación de dicha asistencia técnica.
Fuentes del PNIS consultadas por VerdadAbierta.com señalaron que esperan que durante el primer trimestre de este año se superen los líos de contratación y arranque la asistencia técnica, y que el 100 por ciento de familias inscritas en esta iniciativa avancen en la sustitución voluntaria, lo que a su vez impactaría positivamente en la disminución de hectáreas sembradas con hoja de coca.
Ello significa que el número de municipios donde se desarrollará el PNIS pasará de 36 a 51. Sin embargo, a la FIP le preocupa que ello dejaría a departamentos como Cauca, Norte de Santander, Nariño y Bolívar sin la cobertura de este programa. “Allí es muy poco probable que el Pnis pueda llegar”, consigna el informe.
