Luego de recibir duros cuestionamientos de la Sociedad de Agricultores de Colombia, el gobierno nacional congeló la expedición del decreto que le daría vía libre a la entrega de tierras para los excombatientes. El documento es clave para el éxito del proceso de reincorporación.
Estancado en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, así está el proyecto de decreto que concertaron el gobierno nacional y el partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc) con el fin de garantizar el acceso a tierras para los excombatientes de la desaparecida insurgencia. La decisión, tomada unilateralmente por el Ejecutivo, tiene muy preocupados a los exguerrilleros, quienes han planteado ante el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR) la estrecha relación que guarda la reincorporación socioeconómica con la titulación de tierras, dada la profunda vocación agraria de quienes dejaron las armas.
El gobierno nacional le puso freno al proyecto pocos días después de que la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), a la que están afiliadas asociaciones nacionales de productores como Fedegan, Augura, Asocaña, Fedepalma y Fedecacao, lo cuestionara en medios de comunicación y solicitara una reunión para discutir el tema con el Ministerio de Agricultura y la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
En declaraciones concedidas a la emisora La FM, el presidente de la SAC, Jorge Enrique Bedoya, dijo que “el Acuerdo en ningún momento habla de entregarles tierra a los exintegrantes de ese grupo terrorista y el borrador de decreto que el gobierno nacional sometió a consulta de la ciudadanía le está dando prevalencia a este grupo específico sobre los campesinos sin tierra”.
Fuentes de la CNR le contaron a este portal que el pasado 19 de abril, tan sólo seis días después de los señalamientos de Bedoya, delegados del gobierno nacional ante esa instancia le comunicaron a la Farc que el proyecto de decreto se había congelado. Ante la inconformidad del partido, la ANT, que tiene asiento en el CNR, presentó a cambio una propuesta de resolución con características muy distintas a lo inicialmente acordado.
La negativa del Ejecutivo de darle vía libre al proyecto, resultado de la presión de los gremios agroindustriales, es otro obstáculo para el éxito de la reincorporación, del cual dependen la garantía de no repetición, la reconstrucción del tejido social en las regiones y la cohesión interna del partido.
Documento acordado
El proyecto de decreto que conciliaron las partes en el CNR empezó a discutirse a finales de 2017, cuando se hizo evidente que el proceso de reincorporación requería la titulación de tierras. Aunque el Acuerdo Final no contempló explícitamente la adjudicación, sí dejó constancia de que con base en los resultados arrojados por el censo socioeconómico de los excombatientes “se identificarán los posibles programas y proyectos productivos para vincular el mayor número posible de hombres y mujeres hoy pertenecientes a las Farc-Ep”.
En el censo, realizado por la Universidad Nacional de Colombia, consta que de 9.929 guerrilleros, milicianos y prisioneros políticos y de guerra consultados, el 66 por ciento tiene un origen rural y el 15 por ciento un origen urbano-rural. Asimismo, que del total de 10.015 personas censadas, el 60 por ciento están interesadas en realizar una reincorporación económica de carácter colectivo, a través de actividades agropecuarias en granjas integrales. Similares resultados arrojaron las primeras tareas de construcción de proyectos productivos en los 26 Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), de los cuales el 90 por ciento son agropecuarios, de acuerdo con la Farc.
Teniendo en cuenta esa realidad, las partes decidieron explorar vías jurídicas para la adjudicación de tierras, por lo que crearon una Mesa Técnica de Tierras integrada por delegados de la Farc, la ANT y la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN). Un primer intento estuvo vinculado a la implementación del Decreto 902 de 2017, que autorizó a la ANT a comprar tierras “para adjudicarlas a entidades de derecho público para el desarrollo de programas de reincorporación”, lo cual abrió la puerta para que los excombatientes puedan recibir terrenos en comodato.
No obstante, la Farc manifestó que el procedimiento no sólo tomaba mucho tiempo, sino que era inseguro, dado que dependía de la voluntad política del gobierno de turno, volviendo inestable la posibilidad de ocupar los predios y el futuro de los proyectos productivos. Aun así, mientras discutía el decreto, la Mesa Técnica decidió identificar predios sujetos de compra para ser entregados en comodato. A la fecha, 11 terrenos ubicados en Antioquia, La Guajira, Arauca, Guaviare, Tolima, Meta, Caquetá, Putumayo y Cauca, que suman 492 hectáreas, han sido viabilizados para entregar bajo esa figura, pero ninguno ha sido comprado por demoras en la negociación y por las restricciones impuestas por la Ley de Garantías Electorales, según le dijeron fuentes del CNR a este portal.
Las dificultades llevaron a la Mesa a buscar otros caminos. Al final, las partes se decidieron por el proyecto hoy congelado, que actualiza las disposiciones contenidas en el Decreto 4488 de 2005, expedido por el gobierno del entonces presidente Álvaro Uribe (2002-2010) para adjudicarles tierras a los excombatientes de las Autodefensas Unidas de Colombia (Auc) y de otras estructuras paramilitares desmovilizadas.
Esa disposición se quedó en el papel y su implementación ni siquiera ha sido tenida en cuenta en los estudios de evaluación del proceso de reintegración socioeconómica de esas personas, tales como el “Informe de balance de política pública de desmovilización, desarme y reintegración”, presentado por la Procuraduría General de la Nación en 2012, o los dos voluminosos informes del Centro Nacional de Memoria Histórica titulados “Rearmados y reintegrados” y “Desmovilización y reintegración paramilitar”, publicados en 2015. (Leer más en: Las amargas lecciones que dejó la desmovilización de las Auc)
Aun así, la Mesa de Tierras del CNR usó ese documento como base de lo que sería el nuevo decreto, por considerarlo la solución más expedita. En las consideraciones, las partes dejaron constancia de que en “el marco del CNR se ha discutido la necesidad de permitir la dotación de tierras a exintegrantes de las Farc-Ep acreditados por el Alto Comisionado para la Paz, que tengan vocación agraria, sin tierra o con tierra insuficiente, con el objetivo de permitir a esta población adelantar proyectos productivos sostenibles para una reincorporación económica exitosa”.
Atendiendo a esa necesidad, el proyecto creaba un “programa especial de dotación de tierras” que serían compradas por la ANT o extraídas del banco de predios rurales afectados por extinción de dominio para ser adjudicadas a asociaciones constituidas por excombatientes, quienes debían cumplir algunos requisitos, como no tener tierra o tener tierra insuficiente; no poseer un patrimonio neto que superara los 250 salarios mínimos; no poseer predios rurales o urbanos, excepto los destinados a vivienda; no haber sido beneficiario de algún programa de adjudicación de tierras; haber firmado el acta de compromiso ante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); y no haber sido declarado como ocupante indebido de baldíos.
Asimismo, dejaba en claro que los predios debían usarse para poner en marcha un “proyecto productivo socioeconómico”, cuya viabilidad debía ser verificada por el CNR antes de la adjudicación. Congelado ese documento tras las críticas de la SAC, la ANT puso sobre la mesa una resolución no concertada.
Yenly Méndez, investigadora del Centro de Estudios para la Paz (CesPaz), quien asesoró técnicamente el diseño del proyecto de decreto, explicó en diálogo con VerdadAbierta.com que “la resolución que presentó el gobierno crea un procedimiento engorroso en el que ni siquiera se menciona la palabra ‘reincorporación’, sino que abre la posibilidad de adjudicar tierras a asociaciones comunitarias en general”. Y agregó que “el procedimiento está planteado por turnos, debiéndose evacuar una cantidad de solicitudes individuales y después las adjudicaciones para asociaciones, por lo que en la práctica lo que se instala es la imposibilidad de que los reincorporados accedan a la tierra”.
Méndez también opinó que “es vergonzoso que durante tantos meses trabajáramos en la construcción de un texto y ahora el gobierno diga que no le va a dar viabilidad y que en su lugar propone una resolución, que tiene un rango menor que un decreto y que no responde a las necesidades de la reincorporación. Ante eso, la impresión que queda es que el Estado no tiene voluntad política para garantizar la adjudicación, que se requiere para la reincorporación por razones de orden político y social”.
VerdadAbierta.com acudió a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización con el fin de abordar este tema, pero en la entidad contestaron que no se pronunciarían al respecto. Igual procedimiento surtió este portal ante la ANT, donde aseguraron que el asunto está siendo manejado directamente por la Presidencia de la República.
Tierra, clave para la reincorporación
Desde los diálogos de La Habana, los negociadores de la guerrilla plantearon la necesidad de revaluar el modelo de reinserción desarrollado por el Estado, en el que ha primado un enfoque individual y urbano, con el objetivo de poner en marcha un modelo de reincorporación de carácter colectivo y rural, más ajustado a las características y la trayectoria de la organización. El asunto de la tierra está en la médula de ese modelo, con el que se busca resolver, a largo plazo, las necesidades económicas de los miles de excombatientes que tienen vocación agraria.
Juan Pablo Torres, integrante del equipo técnico de la Farc en el CNR, explicó que “las Farc entienden lo colectivo no como la suma de individuos, sino como la existencia de una comunidad con valores, aprendizajes, usos y costumbres propios de la vida campesina”. En ese sentido, la aspiración del partido es conservar la vocación agraria de buena parte de sus militantes, articulando los proyectos productivos con las prácticas de las comunidades donde la otrora guerrilla tuvo arraigo social y político.
El acceso a la tierra sería el primer paso para desarrollar los proyectos y participar en los programas contemplados en la Reforma Rural Integral, que constituye el punto uno del Acuerdo Final pactado en la isla del Caribe. Al respecto, Torres aseguró que “el punto uno también cobija a los excombatientes, porque en el Acuerdo consta que la reincorporación debe ser complementaria a todo lo pactado. La situación de ‘reincorporados’ no existe y la mayoría de ellos, que son campesinos sin tierra, son sujetos de ese punto, incluyendo lo contemplado en los planes nacionales de vías, electrificación y desarrollo”. (Lea más: El accidentado despegue de la Reforma Rural pactada con las Farc).
El carácter comunitario del proceso también se ha expresado en la constitución de las múltiples organizaciones que integran la entidad de economía solidaria Economías Sociales del Común (Ecomún), pactada en el Acuerdo Final. De acuerdo con cifras suministradas por CesPaz a este portal, la Farc ha constituido 51 cooperativas en 28 municipios de 16 departamentos, de las cuales el 25 por ciento se dedica a actividades agropecuarias; el 19 por ciento a infraestructura y vivienda; el 16 por ciento al sector servicios; el 15 por ciento al turismo; el 5 por ciento al transporte; y el 20 por ciento restante a actividades industriales, artesanales y de comunicaciones.
Justamente, con el proyecto de decreto se buscaba que esas y otras entidades de economía solidaria, confederadas en Ecomún, accedieran a tierras productivas. CesPaz estima que la cantidad de tierra necesaria para garantizar la reincorporación es de 37.657 hectáreas, teniendo en cuenta el censo de la Universidad Nacional y el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) de los municipios donde están ubicados los ETCR, aunque el desarrollo de los proyectos no está limitado a esos Espacios. (Leer más en: Las cooperativas de las Farc, apuesta de desarrollo local)
De hecho, varios de ellos no son aptos para actividades agropecuarias. En octubre de 2017, algunos excombatientes abandonaron el ETCR de Policarpa, Nariño, por considerar que “las posibilidades de éxito de cualquier proyecto económico en este lugar son muy pocas”. (Leer más en: “Demoras en proceso de reintegración de las Farc las aprovecharon grupos armados ilegales”)
Asimismo, varios grupos de exguerrilleros que dejaron las armas en las antiguas zonas veredales ajenas a sus áreas de operación han regresado a sus regiones de origen, creando nuevos asentamientos en Antioquia, Chocó, Meta, Cauca y Valle del Cauca, entre otros departamentos. Allí también aspiran a la adjudicación de tierras vía cooperativas. A la fecha, la Farc ha identificado varios predios que podrían ser entregados en propiedad, con una extensión total de 3.800 hectáreas.
El enfoque comunitario que defiende el partido, sin embargo, ha sido cuestionado públicamente por el gobierno nacional. El pasado 30 de abril, luego de concluir una reunión del denominado “gabinete del posconflicto”, el presidente, Juan Manuel Santos, declaró que “dentro de las Farc hay un conflicto: los jefes quieren que todo sea colectivo, mientras las bases, muchas de ellas, quieren que sea individual. Producto de ese conflicto, las Farc no han aprobado la ruta de reincorporación individual y hay recursos para cinco mil excombatientes, para proyectos productivos, que están bloqueados por esa disputa”.
Con el objetivo de hacer frente a esas declaraciones, Pastor Alape, delegado de la Farc en el CNR, aseguró que “la reincorporación está frenada por la carencia de una política pública (…) y, fundamentalmente, porque no hay tierras para la ejecución de los proyectos productivos que se vienen formulando en los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación”. De hecho, el Consejo Político Nacional del partido declaró el pasado 2 de mayo que “se sigue vacilando sobre la conveniencia de dar tierra a los combatientes en proceso de reincorporación”.
La situación ha ocasionado la salida de buena parte de los excombatientes de los ETCR, al punto de que en noviembre de 2017 el jefe de la Misión de Verificación de la ONU en Colombia, Jean Arnault, declaró que el 55 por ciento de los exguerrilleros habían abandonado esos espacios ante la incertidumbre del proceso de reincorporación. Al respecto, Torres afirmó que “pareciera ser que la estrategia del gobierno es no tener estrategia, porque ante la ausencia de una política pública insiste en implementar la reincorporación con enfoque individual, urbano y contrainsurgente, todo lo cual podría apuntar a fragmentar la cohesión interna y reducir la ascendencia colectiva de la organización”.
De momento, la discusión se encuentra estancada en el CNR, luego de que la Farc rechazara la propuesta de resolución presentada por la ANT y pidiera la aprobación del documento construido de manera conjunta, así como su implementación expedita.
El tema es de la mayor relevancia para el proceso de reintegración, que no sólo se encuentra amenazado por las demoras en la implementación, sino también por la existencia de disidencias en varias regiones del país. En noviembre de 2017, tras visitar el ETCR de Mesetas, Meta, el propio alto comisionado para la Paz, Rodrigo Rivera, aseguró que “sin tierra no puede haber reincorporación efectiva”.
– Nota de la redacción:
Tras la publicación de este artículo, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP) se comunicó con VerdadAbierta.com para informar que el gobierno nacional decidió resolver la necesidad de adjudicar tierras a los excombatientes con la expedición del Decreto 756 del 4 de mayo de 2018. El documento consta de un artículo, que abre la puerta para que la ANT adjudique tierras de manera directa a “asociaciones o a organizaciones cooperativas”.
El texto no corresponde al proyecto de decreto que se adjunta más arriba en esta historia ni se ajusta a los términos que negociaron el gobierno y la Farc en el CNR para garantizar la reincorporación económica. Al respecto, la fuente de la OACP que se comunicó con este portal respondió que el Ejecutivo tomó esa decisión unilateral ante los cuestionamientos recibidos, que, en su concepto, apuntaban a que el proyecto de decreto era “discriminatorio”.
