Tres años después de haberse firmado el Acuerdo de Paz, la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos (IEANPE), encargada de velar por el cumplimiento de los acuerdos alcanzados con comunidades afros e indígenas en materia de posconflicto, no cuenta con presupuesto para operar con plenas funciones. El impulso de su labor se ha ido perdiendo con el paso del tiempo por falta de voluntad política del gobierno nacional.
El Plan Marco de Implementación del acuerdo suscrito con la extinta guerrilla de las Farc para ponerle fin a una confrontación de 52 años, reparar a las víctimas del conflicto armado y acabar las causas estructurales de esa violencia, cuenta con 25 metas y 98 indicadores de cumplimiento en materia étnica. Ese logro es producto de la IEANPE, que se creó gracias a la incidencia que realizaron los pueblos originarios para participar en las negociaciones de paz que se desarrollaron en Cuba.
Esa gesta se remonta a la creación del Capítulo Étnico del Acuerdo de Paz. Cuando iniciaron los diálogos entre los delegados del entonces presidente Juan Manuel Santos (2010-2018) y de las Farc, en noviembre de 2012, las comunidades pidieron asiento en la mesa de negociaciones y la creación de una comisión étnica para velar por sus derechos, como ocurrió con la de género, pero ese llamado no fue escuchado.
Producto de incidencia a nivel nacional e internacional, y a la creación de su propia Comisión Étnica de Paz, los pueblos originarios fueron ‘invitados’ a participar en las negociaciones el 20 de junio de 2016. Para esa fecha ya estaban acordados cinco de los seis puntos del Acuerdo de Paz; sin embargo, de allí germinó el Capítulo Étnico, que fue incluido el 24 de agosto de ese año, horas antes de que se anunciara al mundo que el Estado colombiano y la guerrilla más antigua del continente habían alcanzado un pacto para la terminación del conflicto.
De las 310 de páginas que componen el Acuerdo de Paz, tan sólo cuatro están referidas al Capítulo Étnico, el cual contiene un conjunto de salvaguardas para proteger los derechos de los pueblos ancestrales y garantizar su participación en el formulación e implementación de las políticas del posconflicto que les atañen. (Leer más en: Acuerdo con las Farc tiene Capítulo Étnico)
En materia de Implementación y Verificación se incluyeron dos condiciones para establecer la IEANPE: que su puesta en marcha no afectara las funciones y atribuciones de gobierno propio de los pueblos étnicos; y que los recursos para su funcionamiento sean diferentes a los asignados en las partidas presupuestales que reciben del Plan Nacional de Desarrollo y demás políticas concertadas.
Para darle vida a lo pactado en el Acuerdo de Paz, el gobierno Santos tramitó leyes especiales en el Congreso de la República y expidió múltiples decretos. A la IEANPE le correspondió el Decreto 1995 de 2016, que gira alrededor de la creación de a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) del Acuerdo Final, en la que tienen asiento tres representantes del gobierno nacional y tres exguerrilleros de las extintas Farc ya en la legalidad.
En el séptimo artículo de ese decreto, se establece que la IEANPE será acordada entre los firmantes del pacto de paz y las organizaciones representativas de los pueblos étnicos; y que sus funciones serán las “de actuar como consultora, representante e interlocutora de primer orden de la CSIVI”.
De ese modo, el 15 de marzo de 2017, la CSIVI expidió un comunicado en el que definió cómo debía conformarse la IEANPE, la metodología a seguir y cómo sería su participación en la construcción del Plan Marco de Implementación (PMI) del Acuerdo de Paz. (Ver documento)
Ese fue el pistoletazo de partida para la incorporación del enfoque étnico en las futuras políticas del posconflicto. Durante el segundo semestre de ese año, funcionarios del gobierno nacional, el componente de las Farc en la CSIVI y la IEANPE se reunieron en varias ocasiones para establecer metas e indicadores del Capítulo Étnico en el PMI.
De hecho, el propio Plan destaca que “entre el 22 y el 28 de noviembre de 2017, entidades de Gobierno y miembros del equipo técnico de la IEANPE trabajaron en la concertación de metas trazadoras, indicadores, año inicio, año fin y responsables de las acciones”; y que “los acuerdos logrados entre el Gobierno y la IEANPE fueron incorporados como parte integral de PMI”, luego de una reunión entre delegados de los pueblos étnicos y el alto consejero para el Postconflicto, Rafael Pardo Rueda”. (Ver documento)
“Nos sentamos como pueblos étnicos a mirar nuestros indicadores y luego nos sentamos con diferentes entes gubernamentales a negociarlos. Se logró que quedaran esos 98 indicadores, algunos se han ido ajustando. Iniciamos con mil, pasamos a 400, pero se dejaron 98 en el PMI”, cuenta Marta*, integrante de la IEANPE, quien pidió mantener en reserva su identidad.
El punto culminante de esa labor ocurrió el 29 de junio de 2018, cuando el gobierno nacional expidió el Conpes 3932, que tazó la financiación de los 501 indicadores del PMI en 129,5 billones de pesos de 2016. Esa disposición “genera los lineamientos para vincular los compromisos definidos en el PMI con los instrumentos de planeación, programación y seguimiento de políticas públicas y de sus recursos, con el fin de promover la sostenibilidad de las medidas para la construcción de paz realizadas entre 2017 y 2031. Además, define los mecanismos y fuentes de información que serán usados para el seguimiento a los recursos invertidos en la implementación del Acuerdo Final y los avances obtenidos, promoviendo la transparencia durante el proceso de construcción de paz”.
Sin presupuesto para verificar
“El gobierno nacional debe proveer los recursos necesarios para que la IEANPE se traslade a todas las áreas golpeadas por el conflicto armado. Por ejemplo, debería estar en las zonas donde se desarrollan los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial y el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. Eso es lo básico, pero el gobierno no coloca un peso, sino que está sujeto a los recursos del fondo multilateral de paz”, explica, con indignación, Armando Valbuena, secretario operativo de esa instancia e integrante de la Organización Nacional Indígena de Colombia (Onic).
Y es que a pesar de estar en funcionamiento desde 2017 y de haber participado activamente en la construcción del PMI, la IEANPE no cuenta con un presupuesto propio, como fue acordado en el Capítulo Étnico y como lo reconoció la instancia de verificación del gobierno y de las Farc, cuando la convocó por primera vez: “El plan de trabajo de la instancia concertado con la CSIVI estará financiado por el Gobierno con apoyo de la Cooperación Internacional”.
A eso se suma que, durante la presidencia de Iván Duque, quien relevó a Juan Manuel Santos el 7 de agosto de 2018, la instancia étnica sólo se ha reunido una vez con la CSIVI. Fue el pasado 10 de julio en Casa La Giralda, sede del Ministerio del Interior en Bogotá, y en ella presentaron su plan de trabajo para que fuera aprobado y financiado por el fondo multidonante de paz.
El proyecto fue ajustado hace un par de meses y aún no se ha definido su financiación. “Fija el funcionamiento básico de la IEANPE y cómo generar el piso presupuestal para que funcione: ahí están establecidas las actividades con relación a los indicadores del PMI. La IEANPE es consultora, interlocutora y representante. Esas actividades, que en su gran mayoría son en terreno, son clave para el seguimiento de la implementación del Capítulo Étnico”, explica Marta.
Y agrega: “Nosotros realmente desde la IEANPE siempre hemos manifestado la necesidad de que se haga un trabajo real en los territorios para que la gente conozca y también nos de insumos de cómo va el proceso de implementación. Por eso la idea es hacer trabajo de campo y tener un equipo técnico en Bogotá que haga informes con los insumos de los territorios para informar si se le está cumpliendo a los pueblos étnicos con la implementación”.
Esa complicada situación fue reseñada en el último informe general del Instituto Kroc de Estudios Internacionales para la Paz de la Universidad de Notre Dame, entidad a la que se le encomendó realizar periódicos informes sobre la implementación del Acuerdo de Paz: “A la fecha, los compromisos pendientes más urgentes por implementar son las garantías de seguridad y protección incluyendo las medidas para el fortalecimiento de los sistemas propios de protección, garantías para el funcionamiento de la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos (IEANPE), reestablecer el respeto por la consulta previa y garantizar la no regresividad de los derechos territoriales”.
Y en otro apartado, hace un llamado de atención al respecto: “Es indispensable fortalecer instancias y espacios de participación étnicos contemplados en el Acuerdo, como lo es la IEANPE que actualmente no cuenta con las condiciones necesarias para su funcionamiento. Esta Instancia se ha reunido de forma esporádica durante los primeros dos años de implementación y no ha contado con un presupuesto autónomo y un plan de trabajo financiado, lo que impide que juegue el papel clave contemplado en el Acuerdo”.
Para Marino Córdoba, integrante de la IEANPE por parte de la Comisión Étnica de Paz y de la Asociación Nacional de Afrodescendientes Desplazados (Afrodes), lo que está ocurriendo con la instancia de verificación de los pueblos originarios demuestra la falta de voluntad política del gobierno nacional. “Frente a la comunidad internacional hay un discurso, pero en el país hay otras acciones. Es un discurso hacia afuera de que se está avanzando con la implementación del Acuerdo y que por la tanto no tiene por qué preocuparse”, refiere.
Y considera que se está desaprovechando una oportunidad para abordar las diferentes crisis humanitarias que se han producido tras la firma del proceso de paz: “Debería ser un mecanismo importante para abordar la crisis de derechos humanos; la sistematicidad de los asesinatos de líderes sociales; el incremento de la guerra en los territorios étnicos; para ver cómo, de manera conjunta entre la comunidad, sus representantes y el gobierno nacional, se buscan salidas. Esto no es una prioridad en este gobierno y por eso no se convoca a la IEANPE ante la CSIVI”.
Córdoba plantea que se le está dando más prioridad a los denominados Talleres Construyendo País, en los que el presidente Duque visita una localidad acompañado de su gabinete de ministros, para atender los problemas de las comunidades: “Nos quieren meter a esos escenarios y que llevemos todos nuestros temas, lo cual es total diferente al espíritu de lo que se estableció en el Acuerdo de Paz; es contrario a los mecanismos de diálogo y concertación que construimos con el anterior gobierno nacional. Un Taller Construyendo País no facilitará que los temas específicos de las comunidades étnicas sean discutidos porque ahí se presentan quejas y el gobierno no tiene mecanismo para hacerles seguimiento”.
En ese sentido, el informe del Instituto Kroc recuerda que “el mandato incluye hacer seguimiento programático y financiero a la implementación del Capítulo Étnico y dar insumos y hacer recomendaciones a la CSIVI sobre cómo interpretar e implementar el enfoque étnico a lo largo de todo el Acuerdo. Aunque el diálogo entre la IEANPE ampliada y el Gobierno sobre la inclusión de indicadores étnicos en el PMI constituye un avance importante, en la medida en que lo allí acordado no cuente con implementación efectiva, existe el riesgo que las expectativas creadas aumenten la tensión con las comunidades étnicas”.
La llegada de los pueblos afros e indígenas a las negociaciones de paz con las Farc estuvo llena de obstáculos. La implementación y la verificación de su Capítulo Étnico también están corriendo la misma suerte, mientras sus territorios son escenarios de nuevas violencias y los beneficios prometidos del posconflicto, entre ellos la de la no repetición, se ven distantes.
Investigación realizada con el apoyo de:
